论重大水利工程项目PPP模式的探索

【摘要】水利工程项目是一项利国利民的重要建设项目，但是重大水利工程项目耗资量巨大。在财政资金存在负担的前提下，引入社会资本，采用PPP模式进行重大水利工程的建设，有利于水利建设项目的实现，能够最大程度的创造社会效益，实现人民福祉。然而，在水利工程的PPP模式中，如何兼顾经济性与公益性，是实际运作中需要注意的问题。本文分析了重大水利工程项目筹资现状及暴露出的问题，在此基础上提出了提高重大水利工程项目可融资性的措施，以期为重大水利项目的PPP模式的建设提供一定的参考和借鉴。

【关键词】水利工程 重大项目 PPP模式 公益性与经济性

中国正在经历城镇化过程，原来居住在乡镇农村的农民大量移民进入城市，城市规模和新型城镇数量迅速扩大。而城市的公共产品和服务供给速度相对滞后，使得医疗，教育，交通，城市供水等公共产品和服务无法满足城市居民的需求。由财政投资公共服务和基础设施的传统做法，不仅不能供给高效优质的公共产品，而且导致政府债务规模迅速扩大，引发金融风险。同时，民营企业谋求转型升级，需要拓展新的生存空间，但又很难进入被政府和国企垄断的公共服务和基础设施领域，社会资本大量积存。因此国家提出了由政府和社会资本合作提供公共服务和基础设施，解决现有的公共服务与基础设施供给不足，政府债务规模过大和社会资本大量积存的问题。

大型水利基础设施对农业灌溉，防洪涝灾害，以及提供水陆运输，城市供水，水利发电起着至关重要的作用，兼具公益性与经济性。但是大型水利基础设施的建设工期长，投资规模巨大，投资回报期长，且社会对水利工程的公益性期待特点关注度高于其经济性特点，谋求经济效益不被广泛认可，对社会资本不具有吸引力。虽然政府一直在倡导民间资本投资大型水利基础设施建设，但是效果并不理想，因此如何提高兼具公益性和经济性的大型水利基础设施建设项目的可融资性，建立水利工程运营期间长效融资机制，保障资本合理回报，成为解决水利基础设施供给不足，充分发挥水利工程效能为民生服务的关键所在。

一、重大水利工程项目筹资现状及暴露出的问题

大型水利工程建设资金筹集基本是以政府财政资金投资的方式完成。多是以政府性基金预算拨款为主，同时各级地方政府组建的水利投融资平台，目前该类平台尚不成熟，资金主要是财政投资及银行贷款。虽然多年来政府投入水利建设的资金持续增长，兴建了不少综合性的水利基础设施，保障了国家水安全。但与此同时受庞大的资金需求与有限的财政供给制约，一大批需要建设的项目只能排队等候。

由于重大水利工程项目以财政资金投入为主，资金成本相对较低，对资金的投入回报率没有高要求，因此由政府主导的水价制定偏好公益性，水价格不能覆盖全部成本。低水价无法保证工程日常运营维护和管理，政府花大价钱建设完成的水利项目因为运营维护资金不足，导致设施加速老化提前报废。

低水价与我国水资源匮乏的基本国情极度不相符合。由于低廉的价格，我国每单位产值的用水量是工业国家的10倍多。尽管我国于2014年5月提高了水价，当仍远远低于市场价格，低水价失去了对节水的经济杠杆作用。

二、提高重大水利工程项目可融资性的措施

针对财政供给与社会需求之间的矛盾，国家提出了“创新重点领域投融资机制鼓励社会投资”“推广运用政府和社会资本合作模式（Public-PrivatePartnership，PPP）”以及“关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营”等一系列配套的政策措施和指导意见。PPP模式即政府通过招标和竞争性磋商谈判选择社会资本方，由社会资本方与政府共同成立水利工程项目公司，项目公司负责工程建设资金筹集和工程运营管理，项目公司可以获得按出资比例享有的股权收益，包括水利工程项目分红收益，以及股权价值增值受益。在PPP合同约定的运营期内，政府保证项目公司固定收益率，低于受益率的风险，由政府财政补贴解决。PPP合同约定的社会资本方运营期结束后，由政府接管水利工程项目，负责后续的运营与维护。如何能让政策措施落地，切实建立起重大水利工程项目多元化的投融资模式，关键在于提高重大水利工程项目的可融资性。

（一）建立市场决定为主的水价机制，完善价格补偿机制，实施财政补贴，税收优惠等政策，确保项目的合理回报。我国传统的水价制定是以政府主导，对于兼具公益性与经济性的重大水利工程项目，政府制定价格原则偏好公益性，忽略了经济性，水价制定偏低不能覆盖全部的建设成本和运营成本，投资回报无从实现，工程运营埋下隐患。探索由项目投资经营主体与用户协商制定水价，遵循国际通用的全成本水价定价机制，即水价涵盖资源成本，环境成本，生态成本，机会成本，工程成本，税收以及企业利润。需要由政府主导制定价格的，政府应当兼顾公益性与经济性，即考虑社会资本的合理回报又考虑用户承受能力，社会公众利益等因素。建立完善价格补偿机制，对于水价调整不到位的，政府应当安排财政资金对运营企业进行合理补偿。偏重公益性和社会效益良好的大型水利工程项目，水价不能覆盖全成本的，政府可以通过财政补贴，税收优惠等政策扶持运营企业。

虽然重大水利工程项目具有建设周期长，投资金额大的特点，但是只要充分发挥市场资源配置作用，水价能够合理体现市场供需关系，确保投资的合理回报，并且水价收益稳定，受经济周期波动影响较小。

（二）拓宽融资渠道，建立财政资金引导，银行贷款，保险资金和公募资金为主，私募资金参与的多元化融资模式。我国水利项目建设以财政资金投入为主，重大水利项目更是如此，社会资本参与程度较低，不足水利投资的20%。政府可以先期投入一部分启动资金引导带动项目建设，投资运营主体借助优惠政策，充分发挥政策银行优势和保险资金成本优势，以工程建设形成的资产以及工程建设运营期的水费收入权益为质押，向政策银行申请低息贷款以及引入保险资金投资工程建设项目。

将PPP项目银行贷款以及未来水费收益权打包成资产池，向投资者公开发行水利工程债券（ABS），或者非公开定向，向投资者募集资金（ABN）。

（三）完善社会资本退出通道，建立多元化的退出机制。政府密集发文中都对建立社会资本的退出机制给出明确的框架性意见，如《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）要求“政府与投资者明确项目的退出路径，保障项目持续稳定运行”，《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）要求“政府依托各类产权，股权交易市场，为社会资本提供多元化，规范化，市场化的退出渠道”，《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》中提出“应建立健全社会资本退出机制......允许社会资本退出，妥善做好项目移交接管，确保水利工程的顺利实施和持续安全运行，维护社会资本的合法权益，保护公共利益不受侵害”。

PPP项目内容涵盖项目融资，工程设计，施工，运营管理，项目移交等多方面，因此PPP项目具有显著的综合性，社会资本在参与PPP项目时，常常以不同主体相联合的方式参与，以发挥各自主体的专业优势。在PPP项目的不同阶段，社会资本方联合体中的各主体具有不同的重要度，通常在工程规划设计和施工建设期间，设计公司与建筑施工企业的工作是主导，一旦工程竣工由建设期转入运营期，设计公司和建筑施工企业相对于专业的运营管理公司不再具有专业的运营管理经验和优势，若其继续充当股东，可能因专业水平的不足而增大决策成本，因此理论上应当将股权全部转让，转而由专业的运营公司接盘。

PPP项目的运营期限一般都长达10年至30年，社会资本方会非常关注资本运作效率，通常资本运作要完成资本投入，运营增值，获取收益回报，资本退出这样一个完整的过程。构建PPP项目股权交易市场，新三板等多层次的资本市场，有助于社会资本方在不损己项目公司正常运转的同时，实行低成本，高效率的退出。

（四）坚决维护合同法律地位，政府和社会资本按合同办事，平等参与，公开透明，确保双方权益。PPP模式是政府由水利基础设施的供给方，通过引入市场机制，与社会资本合作，向购买方转变的重大制度安排。因此政府既是水利基础设施服务及产品的购买者，又是承担法定职责的监督者，政府在PPP项目实施中的监督者和参与者的双重身份，具有与其他民事合同相区别的特点。在目前出台的政策性文件中已经出现了政府与社会资本方权利义务不对等的规定，如财政部《PPP项目合同指南（试行）》中虽然提出“对于股权变更问题，社会资本和政府方的主要关注点完全不同，合理平衡双方的关注点是确定适当的股权变更范围和关键”，但就具体规定而言则更多体现了政府方的关注，一是政府享有股权变更限制的豁免权，具体为“如果政府参股了项目公司，则政府转让其在项目公司股权的不受上述股权变更限制”，二是社会资本方股权变更，政府则以公共利益监督者的身份行使单方面事先审核权。忽略了社会资本方的利益安排和关注，将股权变更安排为政府的单方面审批，无疑是将政府的公权力引入合同。

政府和社会资本合作产生矛盾，一方不讲信用违约，应采用哪种诉讼方式，是以行政复议或行政诉讼还是以仲裁或民事诉讼？目前出台的政策性文件中对此定义还不是很清晰。财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》和国家发改委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中规定，合同争议可通过仲裁和民事诉讼的方式解决，但《特许经营管理办法》对此未有明确说明。

三、结论

大型水利工程建设资金筹集中存在着公益性与经济性不能兼备的问题，针对这些问题，政府必须采取措施，提高重大水利工程项目的可融资性。一是建立市场决定为主的水价机制，完善价格补偿机制，实施财政补贴，税收优惠等政策，确保项目的合理回报。二是拓宽融资渠道，建立财政资金引导，银行贷款，保险资金和公募资金为主，私募资金参与的多元化融资模式。三是完善社会资本退出通道，建立多元化的退出机制。四是坚决维护合同法律地位，政府和社会资本按合同办事，平等参与，公开透明，确保双方权益。

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