基于多方利益视角的城市规划管理研究

摘要：中国城市化快速发展为城市规划提供了难得的历史机遇。 城市规划在为城市发展做出贡献的同时, 也招致了部分公众的批评。本文认为, 基于维护多元利益平衡和促进公共利益考量, 城市规划有必要推进信息公开, 扩大公众参与, 完善城市规划委员会制度, 加强对规划机构的监督。 关键词：城市规划；公共政策；城市政府

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：

中国正处于历史上前所未有的城市化快速发展时期。进入21世纪以来, 中国城市化率平均每年提高1个百分点, 每年有1300多万人口要从农村地区转移到城市生活、工作和居住。 中国城市化和城市建设的快速推进, 为城市规划与管理提供了难得的发展机遇。

一、中国城市规划的路径转型

在市场经济体制下, 社会利益格局呈多元化发展趋势。在城市规划和建设领域, 它具体表现为建设主体多元化、社会需求多元化。在此形势下, 城市规划已经不是城市政府对城市建设和发展的单方面具体安排, 城市政府不再是建设行为的唯一主体, 而是主要担负着建设活动管理者的角色。政府投资不再是城市建设投资的主要来源, 政府要通过各种政策措施来吸引社会投资。土地使用也不再是政府独家垄断, 而是以商业开发和城市经营为主。 面对这种局面, 作为城市公共管理的重要手段之一, 城市规划应当以协调多元社会利益诉求、 维护多元利益平衡、促进公共利益最大化为使命。

二、城市规划过程中的多元利益博弈

（一）城市政府的利益诉求

规范地讲, 作为城市公共管理主体, 城市政府行为应以促进公共利益为目标导向。实证地看, 除公共利益以外, 政府也具有自身的利益诉求。在分税制体制下, 好的税源总是层层上收, 城市政府事权和财权不对称, 在财政上面临很大压力。为了维持财政运转, 政府不得不在税收之外寻找新的收入来源。于是, 土地批租和城市开发变成了一座金矿。 城市政府通过征收农用地, 不仅为城市开发提供了新的土地资源, 而且可以通过土地使用权出让获取丰厚收益, 弥补城市财政的拮据局面。

（二）政府官员的利益诉求

政府官员既是公职人员, 同时也是普通社会成员, 每个政府官员都代表着三种不同的社会利益。作为公职人员, 他们是公共利益的代表, 同时, 他们也是单位利益和个人利益的代表。 在单位利益和个人利益不相冲突时, 公职身份和职业伦理会促使政府官员维护和促进公共利益；当公共利益和单位利益、个人利益发生矛盾时, 在缺少外在约束条件下, 人们经常看到的是, 很多人往往不是以公共利益为重, 而是以小团体利益和个人利益为重。城市规划 过程中存在的寻租设租、等行为, 实际上就是以牺牲公共利益为代价, 换取单位利益和个人利益。

（三）开发商的利益诉求

开发商是城市发展的投资建设者和财富创造者, 他们利用资本优势提升在城市发展中 的话语权力。在他们眼里, 规划师只是有着职业素养和专业技能的从业者, 真正决定一块土地规划必须经过一定的政治过程和经济较量。在他们看来, 应该由政治家和开发商决定城市规划, 然后再由规划师在技术上予以论证, 在图纸上予以体现。在实践中, 由于法制建设和 监督机制不够完善, 一些开发商以利益回报作为诱饵, 游说某些政府官员和规划师为开发商利益服务, 直接影响并损害公共利益。

（四）普通市民的利益诉求

城市规划的目的在于维护和促进公共利益。普通市民是城市公共利益的享有者, 他们关注城市规划, 并期望借助于城市规划提升自身福利水平。 随着公民权利意识的觉醒, 市民对城市规划表现出越来越强烈的参与愿望。基于程序民主理论, 既然公共权力的合法性来源于人民, 城市规划不应将普通市民排斥在外。公众参与城市规划过程, 有利于纠正规划部门和规划师的现象, 更好地保障和维护公共利益。

三、完善城市规划管理的制度安排

在城市规划过程中, 由于不同行动主体具有不同的利益诉求, 为了维护多元利益平衡和 促进公共利益, 必须发展和完善一套公共选择机制。 在公共选择理论看来, 政治人与经济人 一样, 都有着自利的内在动机, 政府官员行为和商业活动一样, 也会追求各自的私人利益。政府官员不会有系统地追求公共利益最大化, 而是会试图寻求其私人利益极大化。 为了防范政府权力的过度扩张, 公共选择学者主张行政权力要尽可能下放, 由具有信息优势的管理单位决定公共政策, 而不是由政客单方面做出决定。

城市规划涉及到开发商、市民和政府等多方利益主体的利益调整, 是牵涉到多方互动的 复杂过程, 需要兼顾市民、开发商和政府的利益, 建立和完善多方参与的制度安排。 城市规划既不能以政府利益最大化为诉求, 也不能一味地偏袒开发商, 应在多元利益需求中寻求均衡, 保障多元利益和谐并存和共同发展。 为了治理城市规划存在侵害公共利益的现象, 需 要加强制度建设, 完善公共选择机制。具体来讲, 它涉及到以下几个方面:

推进城市规划信息公开

只有实行信息公开, 将城市规划管理置于阳光之下, 允许社会舆论进行公开的讨论和争辩, 才能减少暗箱操作, 兼顾老百姓的利益, 防止城市规划只为政府利益和开发商服务。 现在, 一些规划部门的规划管理过程不透明, 公众不了解具体信息, 也就无法参与城市规划管理。结果是, 规划规划方案一经公布, 就引起公众质疑。 基于政府公信力考虑,与其在规划出台后引起各界反弹, 不如在政策出台前充分征求公众意见。

扩大和完善公众参与

只有依靠公众支持, 拓展公众参与的途径和渠道, 才能保障和促进公共利益, 防范和遏制腐败现象。为此, 需要发展各种形式的公众论坛, 让市民能够通过合法、有序的渠道表达利益诉求, 而不至于只有上街抗议或到政府门前聚集才能引起关注。对于不同层面的城市规划事项, 需要建立不同层次的公众论坛, 避免无关自身利益的公众也参与进来, 导致公共选择过程复杂化。

完善城市规划委员会制度

目前, 我国很多城市的规划修编决策权都集中在书记、市长和规划专家手里, 是少数人闭门造车式的城市规划。有的城市决策者为了搞换届工程、形象工程、 政绩工程, 热衷于修编城市规划。为了减少城市规划的随意性和保障公众利益, 有必要完善城市规划委员会制度。 在城市规划委员会中, 专家、学者、人大代表、政协委员应占相当比例。

加强对规划机构的监督

在城市规划过程中, 规划机构集准立法权、 执行权、 自由裁量权和准司法权于一身。 规划管理为开发商提供了寻租机会。 在开发商提供的利益诱惑下, 规划部门及其官员很容易 出现行为, 从而使城市规划偏离公共利益。因此, 需要加强对规划机构的监督。主 要有三种途径: 一是政治监督。 即完善人大监督、司法监督和纪检监督；二是社会监督。即通过社会舆论、公众参与 监督促使规划部门依法行政；三是行政监督。即通过监察、审计等内部监督机制, 保障规划管理机构规范化运行。

四、小结

在城市规划管理中, 如何协调多元社会群体的不同利益诉求, 如何既推动城市发展又保障民生, 是牵涉到多方互动的复杂过程, 需要建立和完善多方参与的制度安排。城市规划不是某个部门或个别领导的事情, 而是需要专家、市民、发展商、城市决策者和管理者共同参与的活动。如何通过科学、法治、理性、民主和公正的手段来理城市规划问题, 维护多元利益平衡并保障公共利益, 是当前城市治理面临的一个具有挑战性的问题。 利益平衡不是要消除人们之间的利益差异、 冲突和矛盾, 也不是回避矛盾和无视社会冲突, 而是在正视多元社会利益格局的基础上, 赋予各种社会利益主体以平等的法律地位, 保障各种利益群体拥有充 分的利益表达权, 通过行动促进多元利益的协调和平衡。

参考文献

[1]仇保兴. 城市经营、管治和城市规划改革[J]. 城市规划, 2009(2).

[2]张庭伟. 转型期间中国规划师的三重身份及职业道德问题[J]. 城市规划,2011(3).