基于城市交通拥堵的城市规划探讨

摘要：随着社会经济持续快速发展，城市交通拥堵问题日趋严重，针对其产生原因，本文从城市规划各主要阶段提出解决城市交通拥堵问题的相关对策建议。

关键词：交通拥堵城市规划TOD交通影响评价

1 前言

随着社会经济的持续快速发展，我国进入了高速城市化的阶段。但在城市高速发展的同时，交通拥堵、环境污染等“城市病”逐渐显现，特别是在北京、上海、广州等特大城市，交通拥堵问题已日趋严重，成为了影响城市社会经济发展的重要制约因素。根据2010年的《2010中国新型城市化报告》，中国有17个城市上班的花费平均时间大于30分钟，其中北京上班平均花费的时间最长，为52分钟，其次为广州48分钟、上海47分钟、深圳46分钟。城市交通拥堵是导致中国城市上班族上班用时过长的一个重要原因。

造成城市交通拥堵的原因，主要包括以下几个方面：一是城市交通基础设施不完善，主要体现在路网结构不合理且密度不够、道路交叉口等节点设施设计不合理、公共交通基础设施滞后等；二是城市交通管理不完善，主要体现在交通管理体制不完善、交通组织、交通安全、停车等管理有待加强；三是城市机动车保有量增长迅猛，以北京和广州为例，目前机动车保有量分别达到了470万辆和215万辆，2010年净增机动车分别超过70万辆和30万辆。究其根本原因，基本形成的共识是：城市交通拥堵的根源在于高速城市化过程中，不尽合理的城市规划与人流高密度聚集产生的交通需求之间存在的矛盾。因此，在北京、广州等城市先后出台的治理城市交通拥堵工作方案中，其首要措施都是加强和完善城市规划，实现城市功能、交通需求、交通供给之间的相互匹配。

鉴于此，本文将重点研究城市交通拥堵与城市规划的关系，同时针对城市交通拥堵问题，提出在整体城市规划体系下各层次规划解决城市交通拥堵问题的对策建议。

2 交通拥堵与城市规划

城市规划是对未来一定时期内城市社会经济发展、土地利用、空间布局和各项建设的综合部署和安排。规划的核心是城市土地利用和空间布局。从国内外城市发展历程来看，交通与土地利用存在密切的互动关系。一方面，土地利用是交通产生的根源，土地利用的类型和强度决定了交通量和交通方式；另一方面，交通可达性将影响土地利用的价值，从而对土地利用规划产生决定性的影响。交通与土地利用在土地利用、交通需求、交通设施、交通可达性、土地价值之间形成环状互动关系，并且在城市发展过程中不断地循环轮转。

交通拥堵实际上就是交通需求与土地利用不匹配，从而造成交通与土地利用互动关系环难以实现良性循环轮转的状况。要解决城市交通拥堵问题，根本是要解决交通需求与土地利用的匹配问题，科学的城市规划将是解决该问题的有效途径。

3 基于交通拥堵的城市总体规划

城市总体规划是对城市总体发展目标、总体功能结构、总体用地布局、大型基础设施建设等方面的综合规划，是城市规划编制工作的第一阶段，也是下一层次城市规划、城市建设和管理的依据。针对当前城市交通拥堵问题，在城市总体规划阶段，主要从以下几个方面提出对策建议：

（1）建立多中心的城市结构

城市化的过程就是人口和各种生产、生活资料向中心集聚的过程，围绕城市中心的圈层式发展是我国大多数城市的发展模式，由此形成的单中心城市结构是我国主要的城市结构。随着城市的不断扩大，单中心城市结构带来的人口和社会经济活动过度集聚、城市交通拥堵等一系列问题在我国的部分特大城市逐渐显现。因此，建立多中心的城市结构、分散城市功能，成为解决城市交通拥堵的首要措施。但建立多中心城市结构并不是盲目地建设新城，必须充分考虑新城条件，完善新城各项配套，同时在新城与老成之间、新城与新城之间建设大容量的快速客运走廊，使城市多个中心真正成为一个有机整体。

（2）基于TOD的城市空间发展

TOD是“以公共交通为导向”的土地利用开发模式。为解决城市交通拥堵问题，利用交通可达性对城市空间发展的主导作用，在城市总体规划中引入TOD发展理念具有积极作用。虽然我国研究和实践TOD理念的时间较短、在基本成型的城市空间形态上推行TOD较为困难，但我们目前也面临一些发展机遇，如大规模的城市轨道交通建设、城市功能转型、城市空间重构和多中心城市体系的建立等。我们必须抓住这些机遇，在城市总体规划层面落实TOD的发展理念，实施走廊集约化发展，通过交通主动引导来优化城市空间发展。

4 基于交通拥堵的控制性详细规划

城市控制性详细规划是对建设地区的土地使用性质和开发强度、道路和工程管线位置、城市空间环境等的控制性规划要求。针对当前城市交通拥堵问题，在城市控制性详细规划阶段，提出以下对策建议：

（1）实施小街区、密路网、功能复合的区块规划

传统的城市规划常使用大街块、功能相对单一的区划规划方式，这种规划方式造成每个地块功能单一（居住或商业），市民必须通过各种方式的交通出行才能满足各种生活需求，从而增加了交通出行量；此外，大街块、宽马路的粗放式规划，不利于交通微循环，交通集中在干道上一旦发生事故容易发生大规模的交通拥堵，难以疏解。因此，实施小街区、密路网、功能复合的区块规划，对解决城市交通拥堵问题具有积极作用。

（2）引入交通系统与土地利用互动研究

根据前述分析，城市交通与土地利用之间存在环状互动关系，并且该互动关系在城市发展过程中不断地循环轮转。但由于交通容量具有一定的限度，城市交通与土地利用的循环轮转不会一直运行下去，当达到或超过极限时，就会出行交通拥堵现象。我们在对土地利用进行控制性规划时，应该引入交通系统与土地利用互动研究，定量分析最佳交通规划方案条件下的交通容量以及最佳土地开发条件下的交通需求，通过交通供需平衡调整，实现交通系统与土地利用规划的最佳组合。

（3）基于TDM的交通设施规划

在控制性详细规划编制过程中对交通基础设施的规模控制基本是通过规范约束和经验约束，难以真实地反映实际需求，从而造成规划的交通设施能力与实际交通需求不匹配，建成运营后容易产生交通拥堵。我们在交通基础设施规模控制中，建议引入TDM（交通需求管理）理念，通过交通需求预测及交通管理策略研究，确定交通基础设施控制规模需求，以城市道路交叉口为例，在控规阶段就应该充分考虑未来的交通流量需求、信号灯控制方式及相位设置等因素来决定土地控制规模。有条件的城市，建议在控规阶段优先开展相关交通基础设施的控制性规划研究，作为城市控规的依据，同时可解决交通设施从用地到设计的规划缺失问题。

5 相关建议

（1）强化城市综合交通规划的指导作用

由于城市交通基础设施对城市空间布局具有至关重要的作用，城市综合交通规划从城市总体规划中分离独立出来，成为城市总体规划的一项专项规划。但在两者分离过程中，由于两者互动不够，使得两者的规划目标、规划重点、规划方案、用地规划协调等存在一定的矛盾。在《城乡规划法》赋予城市总体规划法律效应背景下，城市综合交通规划的指导作用已被弱化，使得以交通为导向的规划难以落地，相关交通规划目标难以实现。在当前各大城市都面临交通拥堵问题的背景下，建议有关部门考虑将城市综合交通规划纳入城市总体规划的法定审批程序中，强化城市综合交通规划的指导作用。

（2）加大建设项目交通影响评价的决策影响力

目前，国内部分大城市针对部分大型建设项目已经开始实施交通影响评价制度，但仍存在一定的问题，主要体现在一是实施的广度和深度不够，二是其决策影响力不够，三是实施过程有待优化。面对当前城市交通拥堵问题，应加大建设项目的交通影响评价制度的实施力度：一是从横向和纵向扩大交评的实施范围，从横向来看应扩大纳入评价的建设项目范围，从纵向来看建议将交评延伸至控制性详细规划阶段针对控规的土地利用方案开展交通影响评价；二是制定相关法律法规，将交通影响评价纳入相关规划法定审批程序，提升其决策影响力；三是规范交评制度的实施程序，避免出现部分城市流于形式、同一单位负责编制和审批等问题，确保评价结论客观、公正。