行业协会论纲

引论

行业协会问题从1990年代初引起中央和地方政府的重视，开始自上而下培育发展。入世以后，人们越来越多地关注这类组织的存在，希望它们能承担更多的职能，提供更多的服务，发挥更加有效的作用。已经有不少专家学者针对这类组织进行了研究并发表了许多相关著述。清华大学NGO研究所主要是在对中国非营利组织进行调研的基础上关注到这类组织，并从2000年开始组织力量开展调研。我们认为，使用“行业协会”一词尚不足以概括活跃在市场经济领域中的这类组织，我们曾试图使用“市场经济类NPO/NGO”、“经济团体”等概念，以尽可能包括除行业协会以外的诸如“商会”、“工商会”、“联合会”、“企业家协会”等不同层次的同类组织，但又涉及到如何将它们与消费者团体、劳动者团体相区别的问题。到目前为止尚未解决。因此，本文暂且使用“行业协会”一词。我们强调这一词汇的一般通用性，既不是在狭义上强调字面上的“行业”性，也不排斥同类的其它组织。

从非营利研究的立场出发，行业协会属于“互益性”组织，因此在一些发达国家并没有将这类组织纳入政府免税支持的范畴。我们认为：行业协会区别于营利性的企业，它们以一定范围的公共利益为导向开展各类活动，实质上是在提供一定的公共服务。尤其在转型时期的中国，行业协会不仅在市场中发挥各种积极的作用，而且越来越多地承担原由政府承担的许多经济职能，发挥着重要的作用。因此，行业协会在中国的发展需要来自政府的大力支持，其中包括政府在财政和税收制度方面的支持。

行业协会英文一般称为“Trade Promotion Association”，有时也称“Trade Association”、“Business Association”、“Employer Association”等，是成熟市场经济国家普遍存在的一种促进经济领域各类互益性活动并提供相应公共服务的社会经济组织形式。不同国家对之的理解不完全一样。例如，日本认为行业协会是事业者以增进共同利益为目标而自愿组织起来的同行或商人的团体，属于非营利组织；美国则更多将之看作一种同行或者商人的联合体，是企业功能的延伸；英国将之视为保护和增进独立经营实体之成员既定利益的非营利企业，与公益性的慈善组织在管理上有着完全不同的原则。

在中国，行业协会在管理上被统一列入社会团体的范畴，或者在民政部门登记注册，定义为“中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”，属于民间组织的范畴。另外，跨行业、跨产业的综合性行业协会一般称为“商会”，有时商业领域的行业协会也称“商会”；社会上还常用“市场中介组织”一词，是一个比较模糊的概念，指介于市场各主体之间的、主要提供各种中介的社会组织，其中既包括非营利性的市场中介（如行业协会、商会等），也包括营利性的市场中介（如经济证鉴类中介组织，其本身也可以视为企业）。本文关注的是具有非营利性质的、在市场经济领域活动的社会组织，应指广义上的行业协会。我们将这类组织视为一种具有市场性、自治性、会员性、非营利性、非政府性和互益性的社会组织，其定义为：由会员自发组织的会员制的、在市场中开展活动的、以行业为标识的、非营利的、非政府的、互益性的社会组织。

从2001年初开始，我们在原国家经贸委和亚洲基金会的支持下，开始在全国范围内进行关于行业协会的大规模调研。两年多来，我们先后对全国20多个省市行业协会的发展情况作了实地调研，通过访谈、座谈、问卷调查和个案研究，不仅对登记管理机关和业务主管单位开展行业协会培育发展与监督管理的现状作了深入调研，而且直接访谈近百个各级各类行业协会，并对其中数十个行业协会进行了深入的个案调研。我们的主要研究成果和结论，反映在社会科学文献出版社新近出版的《转型时期的行业协会――角色、功能与管理体制》（贾西津等著）一书中。本文是对其中主要观点特别是相关政策建议的一个展开。

1.转型期行业协会的双重属性

一般而言，作为非营利组织的行业协会具有五个方面的基本属性：①组织性；②非政府性；③非营利性；④自治性；⑤志愿性。照此标准来衡量，中国的几乎所有的行业协会都不是真正的行业协会。处于转型时期的中国，由于原有计划经济的影响和市场经济的不完善，加上整个社会缺乏普遍的志愿参与和公益慈善精神，行业协会的发展形成了许多中国特色。

中国行业协会在发展上表现出两大典型特征，即：非政府组织的政府性和非营利组织的营利性。

首先，中国各级各类的行业协会在其发展上形成不同程度的政府性或者行政性特征。集中体现在三个层面：第一，在合法地位和身份上，绝大多数行业协会依法登记注册为社会团体，但是相当一部分行业协会的“合法”地位实际上在依法注册之前就已获得，往往是由某个政府机构直接发起、举办或支持成立的，其主要领导往往由政府官员直接担任，或者任命退下来的政府官员担任，在编制、资金等方面得到政府的各种支持，这种自上而下的行业协会无论在数量上还是规模上都是现阶段中国行业协会的主流；第二，在组织行为和运作机制上，这些行业协会因其主要领导来自政府机构，自觉不自觉地形成对上负责的行为模式，形成类同于政府的自上而下的等级体系；并在人事任免、重大决策和日常管理上，常常受到政府有关机构的行政干预；加上本来就缺乏与会员的交流和面向会员的服务，许多组织无法获取自下而上的支持和必要的资源，往往成为与市场经济条件下产业、行业发展需求相背的官僚式组织，无法真正提供企业和市场所需要的公共服务。第三，在组织功能和社会角色上，这些行业协会往往承担一定的政府职能或政府委托的职能，这些职能往往是由政府单方面授权形成的，既没有竞争性，也没有必要的责任-问责机制，同时又常常不和一定的财政资源配套，使得行业协会难于有效行使这些职能，带来比政府直接运作更多的问题。

其次，中国的行业协会在其发展上形成不同程度的营利性特征。集中表现在三个方面：第一，在认识上和组织定位上，由于行业协会主要是在市场经济中开展以互益为主要特征的公益活动，并不是像慈善救济、扶贫帮困那样的社会公益事业面向社会大众特别是弱势群体，而直接服务于企业和市场，面向的往往是市场中的强势力量，使得这些组织自身往往认同营利观念，将组织成就与否归结为营利多少，缺乏应有的公益、利他理念；第二，在法律政策和制度规范上，由于现行法规不完善和制度设计不合理，一方面该激励的没有激励，对于提供各种公共服务或者较好行使原有政府职能的行业协会，并没有积极的资助政策；另一方面该限制的没有限制，对于在市场中开展营利性活动的行业协会，没有从税收制度上加以必要限制；第三，在组织运作上，由于缺乏对公益产权的基本认识，造成对组织性质和行为认定的不规范，带来种种运作中的问题。

行业协会与市场经济紧密联系在一起，在一定意义上甚至可以认为它们是企业功能的扩展形式。同时，在转型的社会和经济背景下，行业协会又与政府改革紧密相联，这使得它们处在市场、政府和社会的边缘，更为突出地体现了中国转型期民间组织的上述两个特性。

可将中国的行业协会定位如下：

首先，行业协会是非营利、非政府的社会团体。在我国现行法规中，绝大多数行业协会登记为社会团体法人。由于社团登记中没有关于行业协会的分类，所以很难确知其中真正属于行业协会的数量。目前在各级民政部门登记的社会团体总数是13万家，其中有大量学术性团体和基金会，因此应知上述行业协会的总数不会超过13万家。作为社会团体，行业协会不同于企业，是非营利组织；也不同于政府，是非政府组织。

其次，行业协会是互益型的社会组织。通常将非营利或非政府的社会组织根据其提供服务的性质区分为公益型和互益型两种类型。这种划分的政策意义在于区分不同的税收优惠标准。公益型组织主要面向社会上不特定多数群体特别是弱势群体提供公益，因而享有较高的税收优惠；互益性组织主要面向一定的社会成员提供互益，虽不营利，但共同受益，维护的往往是特定群体的利益。因此在税收待遇上只能享有有限的税收优惠。

最后，行业协会是以企业家（个人或者团体）为主要群体的会员制组织。会员制组织和非会员制组织是从组织构成上对社会组织的分类。行业协会无论在同一行业（产业）内部还是跨行业（产业），其基本组成对象都是企业家，或者是个人的企业家，或者是作为企业的代表。它们因此区别于工会、消费者协会等由劳动者、消费者组成的社会组织。

2.中国行业协会发展的三条道路

中国的体制改革和社会结构转型具有三个方面的特点：第一，国家与经济领域的分离和与社会领域的分离同步进行，前一方面的任务甚至更加艰巨。第二，经济自主空间的发育先于社会自主空间的发育。第三，社会转型是一个政府主动推动的过程，在这个过程中，政府改革的整体进程和政府的角色，对NGO的成长、表现形态等均起到重要的作用。

基于此，中国行业协会的成长主要形成于三条路径：第一条路径表现为政府直接让渡出部分行业管理职能，交由社会机制来实现，即自上而下或官办行业协会的产生模式，它们与政府改革相关联，在相当程度上是政府改革和政府职能社会化的产物，这是中国行业协会产生的主导途径；第二条路径表现为政府让渡出的市场空间发展到一定阶段，蕴育出一些自下而上的行业协会，它们与市场经济发育的程度密切相关；第三条路径是合作型，即政府顺应市场的趋势，引导社会自治模式的形成，如温州市许多行业协会的模式便是政府推动、企业主导的模式，显示出合作的效应。这三种不同类型的行业协会在功能上也体现出很大的差异。

官办行业协会困境的根源在于其定位上的偏差。政府创办官办行业协会的激励主要在于两点：一是重新建立国家对经济的宏观控制能力，尤其是对非国有经济部分的控制力；二是建立政府的蓄水池，安置机构改革中的分流人员。相对于第一个动力，第二个动力更为直接。这导致了官办行业协会的目标多重性，它们不完全是企业减少交易成本的产物，还承担着政府分流人员、转移行政功能等职责，或曰政府减少交易成本的需求，从而形成与市场需求的差距，也决定了官办行业协会不能真正成为有效的企业减少交易成本的主体。

“市场内生”模式行业协会的困境来自两个方面：一方面如果缺乏政府的认可和支持，其组建往往受到社团登记管理条例中业务主管单位的要求的限制，组建比较困难；另一方面，它们与相关政府部门的关系比较远，难以获得一些应该赋予行业协会的职能，政府转移的职能往往不能真正到位。

中间型行业协会的特点在于借助了政府的力量，又兼顾了市场需求，从而避免了政府主导带来的负面影响，也改善了“市场内生”模式行业协会产生条件过高的限制。这种政府引导、行业自主的模式，一般能同时取得社会合法性、行政合法性和法律合法性，它们的行业覆盖率和“市场内生”模式行业协会不相上下。由于政府的扶持，中间型行业协会的组建要比“市场内生”模式行业协会容易得多，受到的制度约束也较弱，容易获得一些应该赋予行业协会的职能。

3.行业协会的双面效应

从行业协会产生和存在的社会经济基础来看，它是商品经济的产物，与市场结构有着密切的关系。因而，行业协会是一种特殊的社会团体，它作为为市场交易主体利益服务的社会组织，在本质上与企业的性质相同，也是企业等市场交易主体为了减少交易成本而达成的一系列合约安排，在这个意义上，行业协会在本质上是经济组织的一种，而与公益性的社会组织有着根本的区别。

行业协会与企业相比的特性在于，它提供的产品不是一般企业提供的纯私人产品，行业协会提供的既有非集体性产品，也有集体性产品。并且，无论是非集体性产品，或是集体性产品，行业协会的这两类产品都具有较强的外部性。正是从这一点来说，行业协会可以被视为NGO的一部分。

减少交易成本是企业组成行业协会的唯一动机，因此行业协会在功能上具有双面的效应。行业协会对企业的积极作用具体可以体现为：提高企业经营者及企业劳动者的综合素质；维护企业合法权利；促成企业联盟；对市场治理秩序的积极功能。但是，行业协会也可能带来负面的效应，这体现在：第一，行业协会作为生产者的联盟，有可能损害消费者的利益；第二，行业协会作为资本家的联盟，有可能损害劳动者的利益；第三，行业协会作为互益性的社团，有可能损害公共利益；第四，行业协会作为行业性的社团，有可能限制竞争、形成垄断。

因此，在行业协会的发展中需要处理好这几个方面的关系：保障行业协会代表行业利益而不是某个企业利益的扩张；处理好作为非营利性质的行业协会的营利性问题；处理好行业利益与市场经济中其他主体权益之间的关系，如个体劳动者、消费者群体等之间的关系；行业协会的发展还需要与经济结构、行业基础相适应，构建各方协调发展的机制。

4.行业协会管理模式的三种创新

行业协会作为社会团体的一种，在目前的法律制度框架下受到社团管理体制的约束，最主要是分级双重管理体制、限制竞争原则，以及税收优惠政策的落实。现行行业协会管理体制大体上是政府通过让渡空间及允许行业协会有控制的自我发展，把行业协会纳入政府的体制内，相应地，协会在领导人、经费等方面受到国家领域的相对控制，行业协会起到联系国家与市场的桥梁、纽带作用，并只能在国家提供的空间和范围内活动，国家起到了绝对的主导作用。因此，现行行业协会管理体制在国家与社会关系模式中是一种典型的国家主导、与社会合作的国家法团主义体制。

地方创新模式之一：温州模式――政府推动、社会主导的准社会法团主义体制。温州从1997年开始培育行业协会试点，两年后率先出台了行业协会管理的地方法规。到目前为止，温州发展各类行业协会近200家，其中较为著名的如电气、烟具、鞋革、服装的会员覆盖率均接近100%。温州行业协会管理模式的特点是：第一，企业自发，温州的大多数行业协会是自下而上发起成立的；第二，政府推动，政府积极制定法规，简化手续，积极引导；第三，大胆授权，政府谨慎试点，全面布点，积极支持，及时撤出；第四，共谋发展，协会配合政府加强行业治理并提出政策建议，政府为协会提供服务共谋社会稳定和经济发展。

地方创新之二：上海模式――政府以进为退的弱国家法团主义体制。上海2001年将培育行业协会作为年度社团工作的重心，积极培育协会发展和推动协会改革。2002年2月，上海在全国率先成立行业协会发展署，统一负责全市行业协会的发展规划、布局调整、政策制定和协调管理。上海行业协会发展署在表面上形成了发展署、业务主管单位、登记管理机关的“三重”管理体制，而实际上由于发展署统合了业务主管单位和登记管理机关，相当于形成了准一元管理体制，在一定意义上为突破双重管理体制创造了条件。

地方创新之三：鞍山模式――协会管协会的过渡选择机制。2001年9月鞍山市筹建工业经济联合会，试图在行业协会管理模式上探索创新。2003年3月鞍山市经济贸易委员会和鞍山市民政局联合发文（鞍经贸发2003-39），授权工经联为鞍山工业经济行业协会的业务主管单位。鞍山的“协会管协会”模式，为现有体制下突破双重管理体制，走向一元管理模式提出了一种过渡的选择途径。

5.政府角色的双刃剑

政府与行业协会的关系可以说是中国行业协会发展中面临的最核心、最普遍，也是最为困惑的问题。行业协会的独立性和权威性是其作用发挥的基础，但是目前能够获得政府认可与赋权的行业协会，往往是与政府关系较为密切、自治能力较差的官办协会；企业自发产生、独立于政府体系运作的协会，生存和合法性地位又受到种种限制。从而政府也存在一种困惑：到底应该把什么职能交给协会？怎么把政府的职能转交给协会？

1997年原经贸委在4个城市进行行业协会试点，经过几年实践，各地发展很不平衡，其中地域面积最小的温州市行业协会最为发达。对于温州的经验，人们普遍认为温州以个体和民营经济为主体，政府干预少，协会由企业界自下而上产生，是市场经济体制中的规范发展模式。但是对温州行业协会的细致考察表明，温州市运作成功的行业协会不仅是企业自发组建的自下而上的形式，更重要的是政府推动、民间运作、社会主导的良性合作模式。在温州市烟具协会的例子中，政府在协会组建、赋权等方面均起到关键作用，温州市人民政府特别颁发批件，授予温州市烟具行业协会在烟具行业内率先行使企业审批、产品质量检测、制订最低保护价、行业内部新产品维权等权力。这样的协会在温州有许多，几家影响大的协会，包括烟具、灯具协会等之所以作用不可替代，关键就是借助了政府力量作为支撑。

在转型时期的中国，政府仍然占有着大量的资源，拥有较大的权威性，因而政府的角色显得尤为重要。温州行业协会的历程充分体现出了一点：政府的力量是一把双刃剑。总结之，温州政府在行业协会建设中不但及时地退出，有所“不为”，而且最大胆、最有力地赋予了行业协会职能，尤其是在法律制度环境上予以了支持。全国第一个行业协会管理办法就是在温州出台，明确了行业协会的16项职能。温州人自己总结，在市场经济发展中，温州政府没有“无为而治”，但也没有什么都管，而是一个“适度政府”。

政府明晰自己“何所为”和“何所不为”，“积极”而“有限”的定位是非常重要的，在此基础上，随着行业协会自身组织的健全，政府在组织与制度上逐渐退出，使行业自治组织承担起行业自治的作用，才是行业协会功能发挥、行业管理模式实现的可行途径。

6.相关政策建议

第一，顺应行业协会组成模式变迁的政策。随着市场经济和社会自治的发展，行业协会必将走向独立、自治的市场内生模式，要促成这样的变迁，一方面需要改造自上而下型行业协会；另一方面需要对新建行业协会加以引导和扶持。具体包括：立足国企改革、取消不合理的行政特权，改造自上而下型行业协会；对新建行业协会加以引导和扶持；为行业协会的发展营造一个良好的法律政策环境。

第二，改善现行行业协会管理体制滞后状态的措施。改善现行行业协会管理体制的滞后状态，一方面需要鼓励地方创新，及时营造合适的地方性法律政策环境，另一方面要逐步消除分级双重管理体制和限制竞争原则对市场领域产生的自发需求的遏制。具体包括：鼓励地方创新；逐步取消双重管理体制，灵活落实分级管理；允许必要的竞争。

第三，顺应社会主导、政府合作的社会法团主义体制出现的措施。具体包括：规范行业协会、防止负面影响出现；完善监督评估体系；适时制订行业协会单行法规；营造一个允许企业自由结社的法律政策环境，发展其它经济类NGO，形成与行业协会制衡的力量。

第四，政府行政职能转移要顺势而行。由于行业协会的双重功能属性，对于向行业协会转移行政职能应该采取慎重的原则。注意防止两个方面的倾向：防止权力寻租，即行业协会利用获得的政府职能，更无顾忌地进行寻租行为，导致“二政府”的危害；防止行业协会与企业共谋，损害社会利益。应该认识，行业协会并不是什么慈善组织，它是为企业服务的。如果可能的话，企业会利用它来达成一切共谋，以牺牲国家福利为代价来提高企业的整体利益。这种情况之所以没有出现，在很大程度上属于“集体行动的困境”，或者社会的制约。所以政府在向民间组织转移行业管理职能方面，应该采取谨慎原则。政府可以取消不合理的管制，但不能轻易转移职能。即使下放部分职能，可以采取竞争性政府购买等方式，尽量避免行业协会的负面效应。

第五，加强行业协会内部的能力建设和完善监督机制。通过规范理事会制度等加强行业协会的能力建设和内部制度建设；通过健全会员代表大会制度和协会民主制度，防止行业协会为少数企业所把持；通过非营利组织法，限制行业协会开展营利性活动；制定反垄断法，制约在行业协会基础上的垄断行为；建立公开透明和有广泛公众参与的评估与社会监督体制。同时，积极培育各类NGO的成长，完善法律政策环境，真正达成部门管理向行业管理的良性转型和社会的良性发展。

本文作者：

王 名 清华大学公共管理学院副院长、教授、博士生导师，清华大学NGO研究所所长，全国政协委员，民建中央委员

贾西津 清华大学公共管理学院