关于强化检察机关法律监督职能的思考

[内容摘要]检察机关作为国家法律监督机关，在保障法律正确实施中发挥着重要作用。现行的管理体制、法律规定和检察机关内部管理存在着许多弊端，制约和影响着法律监督职能的发挥。改革检察机关的人事、财政及领导机制，强化监督机制，完善法律规定，加强内部管理，是势在必行之事。[关键词]法律监督检察体制监督机制改进对策

我国宪法和法律的规定，人民检察院是国家的法律监督机关。检察机关作为国家法定的法律监督机关，承担着履行宪法、法律赋予的法律监督的特殊职责。为了保障宪法、法律统一正确实施，维护社会公平正义，必须加强法律监督。但是，由于体制和立法等方面存在的不足，检察机关在履行法律监督职能时存在着诸多困难和问题，制约和影响了法律监督职能的发挥，亟需进一步进行改革和完善。

一、检察体制与检察实践中存在的缺陷问题

（一）在人、财、物等方面受制于地方政府难以依法独立行使职权

按照人民检察院组织法的规定，检察机关接受双重领导，即接受同级地方党委和上级检察机关的双重领导。但是上级检察机关对下级检察机关的管理缺乏实质性内容，大多数是局限在业务方面的领导。而在人事方面，检察机关没有实质性的决定权。检察机关补充人员，必须征得当地政府人事、编制部门和党委组织部门的同意，才能取得人员编制指标。检察官归同级党委及其组织部门选拔和管理，由同级人大及其常委会选举和任免。地方党委对检察机关的主要领导干部及班子成员拥有推荐权和指派权。在财政方面，检察机关的经费由同级政府决定拨付，其经费和装备直接受制于本地区经济发展及财政状况，常常受到地方财政的制约。

现行的检察体制，实际上已经使检察机关无法独立于同级党政机关而依法独立行使检察权。检察机关在查办职务犯罪，审查批捕、审查刑事案件，履行法律监督时，就不得不考虑同级党委和政府的意见，不得不服从同级掌握人事任免权的党政主要领导的命令，甚至要看地方一些利税大户的脸色。这样以来，检察机关独立行使检察权便很难得到保证，法律监督效果必然会减弱，检察权无形地被罩上了地方化、行政化色彩，地方保护主义和的现象也就容易发生。

（二）检察机关的监督机制存在漏洞

检察院既作为国家法律监督机关，同时也是司法机关，宪法和组织法明确规定其应接受国家权力机关的监督。但是实践中，各级权力机关对检察机关的监督只是一种形式上的"工作"监督，即听取和审议检察机关年度工作报告以及视察和检查检察机关的执法工作情况。权力机关和检察机关的关系一般仅仅停留在由各级权力机关根据同级党委的意见来选举和罢免同级检察院检察长，权力机关对检察人员的任免仅仅习惯于按照同级党委的意见履行法律手续，缺乏对检察官本人平时执法工作情况的综合考察，没有认真评价每一位检察官在德、能、勤、绩、廉等方面的现实表现。

为了弥补对检察机关自侦案件监督的空白点，近几年，全国各地检察机关实施了人民监督员制度，拓展了检察机关接受外部监督的渠道，有效地保障了检察权的正确行使，增强了检察机关执法的公信度。人民监督员制度的主要职责是对检察机关直接受理侦查的案件中，犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、拟撤销案件的、拟不的三类案件进行监督，提出意见。但从其运作实践看，其外部监督作用难以有效发挥。一是由于人民监督员是从社会各界人士中选拔的，工作缺乏日常性和经常化，难以监督；二是人民监督员制度只是一个咨询程序，人民监督员的意见没有诉讼程序意义上的发动、变更和终止功能，也没有实体功能，只有建议权，没有决定权，从而导致其监督的刚性不够，效力不充分；三是由于人民监督员制度本身缺乏法律依据，又是由检察机关负责选拔、聘请，故而难以有效监督，往往出现监督上有名无实。

（三）现行法律监督制度还存在缺陷

1、对公安机关立案侦查案件的监督缺乏必要的手段。《刑事诉讼法》第八十七条规定："人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。"但由于人民检察院开展立案监督的方式单一，主要是审查公安机关的卷宗材料，或通过当事人报案、控告、举报和自首，若公安机关不配合，被害人受胁迫不报案，那么就使监督工作无法落实；或者即使通知公安机关立案，往往出现公安机关迟迟不立、拒绝立案或不予理采现象。因为法律规定本身缺乏强制手段，检察机关到此也就无能为力了，致使立案监督工作难以落到实处。

2、对内部自侦部门立案监督制度不合理。检察机关内部立案监督的案件管辖范围主要指检察机关的自侦案件及可以直接受理的案件。《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十九条规定："人民检察院审查逮捕部门或者审查部门发现本院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请立案侦查的，应当建议侦查部门报请立案侦查；建议不被采纳的，应当报请检察长决定。"由于检察机关实行的是检察长负责

负责制，在一个检察院内部，各部门同为一个检察长所领导，由侦查监督和公诉部门监督本院的自侦部门，这就是典型的既当运动员又当裁判员，真正的监督是难以落实的。3、民事行政审判监督在法律规定上缺乏可操作性。民事诉讼法和行政诉讼法都有规定，即人民检察院有权对人民法院的民事审判活动和行政诉讼实行法律监督，现在仅限于对人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。由于民事诉讼法的分则没有关于检察院监督的详细立法规定，导致检察机关监督其它民事行政诉讼中的违法行为缺乏分则上的法律依据，部分法院根本不予配合。检察机关在民事行政诉讼中的监督仅为事后监督，对于未生效的判决、裁定无权干涉。但错误的判决裁定一旦生效就可能对当事人的利益甚至国家利益造成损失，明知判决裁定错误却要等其生效才予以监督纠正，这对防止危害发生，维护社会公平正义极其不利，也不符合立法的宗旨。加上"两高"司法解释不一致，高院的一些司法解释，如对先予执行、执行、破产裁定检察机关无权抗诉，超越了其立法权限，不当限制了检察院的抗诉权，妨碍了检察院监督职能的实施。

（四）、检察院内部管理存在影响监督职能的问题

1、检察官整体素质不高。我国检察机关现有干警近21万名，其中检察官有14万人，本科层次的仅占44.76%，研究生层次的只占1.42%。在本科以上层次的干警中，接受过国民教育系统法学教育的不足10%。在检察业务工作中，实际行使检察官职责的只有5、6万人。从人员来源上看，主要由四部分组成：一是政法院校的毕业生；二是通过社会招干进入检察院的高中毕业生和大专以上文化程度的人员；三是复转军人；四是通过工作调动从其他部门进入检察院的人员。其中后面两类人员所占比例较大。在检察机关内部，真正接受过专门的法学教育、训练并精通的法律的专业人员所占比例很低，非专业人员过多；高水平、高素质的人过少，低素质、低水平的人太多。司法人员与行政人员界线不清的现状，在很大程度上影响了检察官地位的提升及待遇的提高。检察官整体素质不高是造成法律监督不力的重要因素。

2、工作中重实体、轻程序现象较为严重。检察机关办理的案件主要是刑事案件，虽然我国已经有规范的程序性法律--《刑事诉讼法》，但由于受到轻程序的法律传统影响，检察机关在办案中不依程序办案的情况还比较严重。如在办理自侦案件中，还存在着有案不立、违反管辖、违法取证问题，在传讯中存在超过12小时规定及变相超时限羁押现象，不能在规定时间内将犯罪嫌疑人送看守所羁押，存在受利益驱动，非法插手经济纠纷，超期、超范围扣押款物不返还和挪用扣押款物等现象。在办理刑事和民事申诉案件中，存在不及时按规定告知案件当事人，错诉、漏诉，错捕、漏捕，提请抗诉质量不高，不尊重诉讼参与人诉讼权利等现象。

3、法律监督工作不到位。存在不能依法独立行使检察权，不敢监督、不善监督和监督不力等问题。一些基层检察院对侦查、审判、刑罚执行等诉讼活动中执法不公、违反诉讼程序、侵犯当事人合法权益等违法情况，只强调和公安、法院的配合，对监督畏首畏尾，致使监督纠正不力。

4、案件处理的行政化决定方式普遍存在。目前检察机关在案件处理过程中，一直是检察官承办案件，部门负责人审核，决定权则由检察长和检察委员会集中行使。这一上命下从的行政性特点，在实践中存在许多不容乎视的弊端。主要是：办而不定、审而不定、定而不审，违背司法活动的规律；不利于发挥检察官的积极性、主动性、创造性和责任意识；审批环节多，程序繁琐，造成办案效率低下，浪费司法资源；权责分离、责任不明，在发生错案时容易造成推诿责任，错案责任难以落实到个人。最终结果是影响了办案质量和效果，极易导致出现冤、假、错案。

二、对改革我国检察体制与完善法律监督机制的设想

（一）改革检察体制，确保检察权的独立

检察机关现行的管理集体制不利于公正执法和维护社会公平正义，必须进行改革。改革必须坚持一个首要的基本原则不能动摇，即党对检察工作的绝对领导，这是保证检察工作正确发展方向的根本。在此前提下，改革可以按以下方法进行：在党的领导方面，将目前由各级地方党委对各级检察机关的领导改为由上级检察院党组直接领导下级检察院党组，最高人民检察院党组受中央政法委员会的统一领导。在人事方面，上级检察院对下级检察院的人事进行领导和管理，检察官的任命改现在的由地方权力机关选举和任免为由上一级检察机关的检察长按照一定的程序任命，上级检察机关补充人员应从下级检察院优秀检察官中选任。在财政方面，将目前地方政府负担检察机关经费改为由地方各级检察院编报年度财政预算，逐级上报最高人民检察院审核汇总，经全国人大审议批准后，由中央财政统一下拨，使各级检察机关在财政上不受地方政府制约。

(二)改革监督机制，确保公正执法

1、强化国家权力机关对检察机关的工作监督。

尽管在理论上人们对国家权力机关能否介入具体案件存在着争论，甚至持否定态度。但我国检察工作实践证明，国家权力机关要监督好检察机关的执法活动，如果仅仅停留在形式上的"工作"监督阶段，不深入到某些具体案件中，就根本谈不上对检察工作进行有效的监督。为了强化国家权力机关对检察机关的监督，应赋予国家权力机关对一定范围内的案件具有准司法权。国家权力机关对检察机关工作行使准司法权，主要是对检察机关的具体执法活动进行监督。按照我国目前刑事案件管辖规定，检察机关及其工作人员的犯罪案件，大多数还是由检察机关来办理，这就不能有效地防止"偏私"行为的发生。这方面可以借鉴其他国家的一些做法，由检察机关以外的机构或者国家权力机关组织特别检察厅，根据刑事诉讼程序调查和处理检察人员在的犯罪行为及检察机关作为侵权人的国家赔偿案件，这对强化国家权

力机关对检察机关的制约和监督，确保执法公正有着重要意义。由于最高人民检察院和最高人民法院都有司法解释权，但两者就同一问题所作的解释往往出现冲突，而且互不承认，严重损害了法律的严肃性。我们认为，为了克服司法解释中的上述弊端，在具体的司法程序中，如果司法解释的适用可能会违反我国法制的一般原则时，享有立法权的国家权力机关可以组成特别法庭，对司法解释的合法性问题进行审理，并在纠正有关司法解释的同时，对有关问题作出一般性的立法解释。

2、进一步完善人民监督员制度，扩大监督范围，以社会监督来保证检察机关公正执法。

人民监督员制度的实施，无疑对促进检察机关严格执法起到了积极作用。人民监督员制度作为一种制度要真正落实，发挥应有的作用，还需要不断完善。如人民监督员的选拔、聘任和独立评议等，这些问题都需要进一步研究。要把人民监督员制度变成真正的外部监督，我们认为可以由全国人大或者人大常委会制定有关人民监督的法律制度，由各级地方权力机关选任检察机关的人民监督员，作为人民群众参与和监督检察工作的一种法律制度。监督的范围应该扩大到群众反映的检察机关及其工作人员在执法过程中存在的严重违法现象。

（三）完善法律制度，保证监督效果

针对检察机关对公安机关立案侦查案件监督的不足，可以扩大检察机关进行立案监督的权限，即可以审阅公安机关内部卷宗，派员进驻公安机关，及时了解和掌握公安机关的发案、受案登记及变更强制措施和刑事拘留后不提请批捕，做"另案处理"等情况，有效进行监督工作。同时对检察机关立案监督的案件授予一定的强制手段，如公安机关故意拖延、拒绝立案或置之不理的，应该规定相应的处罚办法，追究直接责任人的法律责任，使监督具有可操作性和强制性，这样才能收到监督的效果。

对检察机关内部监督制度上的不合理问题，可以由上级检察机关的审查批捕和审查部门监督下级检察机关的自侦部门，由上级检察机关对下级检察机关查办自侦案件情况进行立案监督。同时完善上级对下级受案情况的监督制度，从而使检察机关上下级领导关系得以加强。

对民事行政案件监督方面应尽快完善立法，弥补对民事行政诉讼监督的漏洞。对检察机关所享有的对民事行政诉讼的法律监督权限予以具体规定，明确权限范围，将监督真正落实到整个诉讼活动的各环节，确保法律正确实施。还应赋予检察机关作为国家利益代表在民事行政案件中的权，从而更好地保护国家公利益。

（四）完善检察机关内部管理制度，提高法律监督质量和效率

1、改革检察机关人事管理制度，全面提高检察官素质。

（1）严把入口关。严格执行《检察官法》，从通过国家统一司法考试、学历达标、德才兼备的法律专业人员中选任检察官。逐步取消从学校直接招录大学毕业生到地市级以上检察机关工作的做法。地市级以上检察机关的检察官，必须是既有丰富的理论水平和实践经验的专家型人才，应当从下级检察机关中表现突出的优秀检察官或者社会上的法学专家中选拔。对不能胜任工作的检察官，要将其调离检察系统。

（2）建立完善的评价和考核制度。检察官作为国家的司法工作者，要履行好法律监督职责，其自身素质极其重要。对检察官的评价、考核，除了思想品德、职业道德、敬业精神、廉洁自律等方面外，重点要评价、考核检察官的工作业绩，即办案技能、办案质量、办案效率、创造能力和调研能力等方面情况。

（3）建立检察人员分流制度。检察官的工作性质不同于行政人员，必须具有精通的法律专业知识，受过专门的法学教育并精通法律。检察机关的行政管理人员、辅助人员，不属于检察官的范畴，可根据工作性质进行分类管理，也可根据实际情况进行聘任。

2、认真准确执行程序法，健全执行程序法的监督机制。

程序公正是公正执法的前提，也是实现实体公正的有力保证。作为法律监督机关，检察机关应该在工作中认真准确地执行诉讼程序，做公正执法的典范。要针对检察工作实践中轻程序的错误做法，采取措施，保证程序法的严格执行，监督和纠正各种违反诉讼程序的违法行为。对违反程序法情节严重的，要追究有关部门和人员的责任。上级检察机关也要加强对下级检察院办案活动的监督，及时纠正"只看结果，不看过程"的错误做法。只有检察院自身加强对程序法的重视，模范遵守程序，才能有效地保证诉讼法得到全面的贯彻。

3、改革检察委员会，发挥其在讨论处理重大疑难案件方面的作用。

（1）严格委员资格。检察委员会应当是专业化、精英型的检察官，不应将委员资格视为政治待遇。委员的选任标准要高，可以实行缺额选任制，检委会委员的竞选者必须具有丰富的法律知识、优良的品行、较高的公信度、较强的办案能力和表达能力，并发表过一定数量的调研文章。同时，还应建立对检委会委员的考核机制，重点考核每个委员在检委会讨论案件时的准确率，对不合格者应及时报请权力机关予以免职。

（2）强化检察委员会职能。人民检察院组织法第三条明确规定："各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。"检委会的职能应从目前的个案讨论变成总结工作经验与讨论重大、疑难案件和其他有关检察工作发展的重大问题。检委会讨论的重大案件一般应是在本地区有重大影响的案件、上级检察院指定管辖的案件、提出抗诉的案件等。疑难案件应该是新类型案件、法律无明确具体规定的案件、办案部门有重大分歧的案件等。检委会讨论案件时一般只讨论案件的法律适用问题，只对其中有争议的法律适用问题进行充分讨论。

4、要健全检察官办案责任制。

健全、落实检察业务工作中的主诉、主办检察官办案责任制，依法明确主诉、主办检察官承办案件的程序和职权。改变目前"检察人员承办，部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定"的办案行政管理模式，使检察官从缺乏自主性和独立性的案件承办人员成为有职有权的检察权行使主体，充分调动检察官在办案中的责任心和积极性。

5、建立检察官生活保障制度。

要使检察机关能真正地发挥好法律监督的职能作用，还必须较大幅度提高各级检察机关的经费和检察官的待遇，使检察机关不要用其他违反规定的手段弥补经费缺口和加强硬件建设；使检察官的社会地位和生活条件能够得到保障，不容易被外界的物质所诱惑，增强职业的自豪感、荣誉感和敬业精神。检察官地位和待遇的提高也是抵制司法不公、司法腐败的有力措施，希望能引起有关部门的高度重视。

（作者单位：西安市未央区人民检察院）

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