关于优化外来人口增长的几点思考

改革开放以来，浙江率先走上了市场化、工业化、城市化发展的快车道，成为中国经济比较发达的省份，吸引了大量省外人口流入。据“六普”资料，2010年，浙江常住人口5446？郾5万人，其中省外流入人口1182？郾4万人，占全部常住人口的21？郾7%，即5个常住人口中就有1人以上来自省外（另据有关部门统计，到2012年底，外省籍流入人口已达2102？郾3万人）。与10年前的2000年相比，省外流入人口增加813？郾5万人，相当于新流入了一个海南省（867？郾1万人）的人口，增幅高达220？郾5%，年均增长12？郾4%，十分惊人。与此同时，10年间全省户籍人口仅增加246？郾7万人，仅占省外流入人口的20？郾9%，也就是说，在浙江新增人口中，近80%来自省外。省外人口的大量流入，是新世纪以来浙江常住人口大幅增加的主要原因。

应清醒看到，省外人口的大量流入，在为浙江经济发展做出重大贡献的同时，也对浙江人口、资源和环境的可持续发展带来很大压力，甚至延滞了浙江经济转型升级和发展质量的提高。对此，如何顺应“人口红利”减弱、外来人口回流、加快转变经济发展方式的新形势，认真贯彻落实省委、省政府提出的“机器换人，减人增效”的决策部署，优化外来人口增长，着力提高经济发展的质量和效益，不仅是浙江发展的当务之急，更是长远大计。

一、省外人口流入过多对浙江可持续发展的影响

省外人口大量流入浙江具有两面性：一方面为经济发展注入了“人口红利”；另一方面对可持续发展形成压力。而随着外来人口累计数量增加和发展阶段变化，其不利影响越来越明显。

对资源环境及社会管理形成严重压力。资源环境对人口的承载是有极限的，过之就会产生严重问题。浙江外来人口流入过多带来的问题是：其一，造成资源环境严重超载。据浙江省咨询委研究，2010年浙江相对能源、土地、水等自然资源承载力为2413万人，实际常住人口5446万人，超载了2倍多。在超载人口中，有2/3是由外来人口流入造成的。其二，造成“城市病”问题凸显。全省包括杭州、宁波、温州和义乌等许多县以上城市以及部分发达乡镇由于人口快速膨胀，造成城市规划布局滞后，城镇基础设施承载力严重不足，带来交通拥堵、环境污染、垃圾围城、房价高企、管理紊乱等“城市病”问题。第三，造成社会管理难度加大。有些县市的外来人口已严重超过本地人口，如义乌市现有170多万人口中，外来人口就超过100万，人口结构十分复杂，甚至带来诸多种族、民族、、文化习俗等社会问题。第四，造成教育等公共资源分布不均。近3年来，浙江外来人口随迁子女人数年均增幅超过45%，外来人口随迁子女已达230万人。统计部门抽样调查也显示，全省在校小学生和初中生中，来自省外的学生分别占17？郾2%和9？郾3%，其中，杭州中小学生在校生中超过40%是外来经商务工人员子女，宁波市、嘉兴市在校小学生中省外生源的学生分别达到28？郾1%和26？郾5%，即每4个小学生中就有超过1人来自省外。这一方面加剧了浙江教育资源的紧缺；另一方面也影响了人口流出地教育资源的利用和发展。

拉低了人均GDP水平。改革开放以来，浙江省人口从1978年至1990年增长变化不大。但1990年后人口增速加快，尤其近10年人口增长迅猛（见表一）。“五普”至“六普”的10年间，浙江常住人口总量由4677万人增长到5446万人，增加了769万人，年均增加76？郾9万人。“十一五”期间，每年净流入人口79？郾76万人，近2年则超过80万人，人口增长大大超过经济增长。2010—2011年浙江人口分别增长13？郾6%和11%，而GDP增长只有11？郾8%和9%，其结果是拉低了人均GDP水平。比如，浙江多年来虽然在GDP总量上低于江苏，但人均GDP一直高于江苏。“五普”（2000年）时，浙江人均GDP为13416元，比江苏高出1651元。到“六普”（2010年）时，江苏人均GDP达到52472元，比同期浙江人均GDP51262元高出1210元，2012年更是比浙江高出6081元。江苏之所以在较短时间内实现对浙江的反超，其中一个重要原因是江苏常住人口总量增长比浙江慢，“十一五”期间江苏常住人口仅增加281万人，比浙江的456万人少增275万人。

降低了人均受教育程度。长期以来，浙江人口文化素质明显偏低。根据“六普”统计，浙江具有较高文化程度（大学、高中和初中文化程度）的人口比例明显低于广东、江苏、山东，而具有较低文化程度（小学文化程度）的人口比例则明显高于这三个省份，其中每10万人口中具有小学文化程度人口数分别比广东、江苏、山东高出5863人、4643人、3856人，甚至比全国还高出2040人。同时，“六普”资料还显示，浙江常住人口的文盲率为5？郾62%，高于山东的4？郾97%、江苏的3？郾81%、广东的1？郾96%，也高于全国的4？郾08%。浙江人口文化素质偏低，与大量外来人口的低学历密切相关。据有关资料，浙江外来人口中，初中、小学和未上过学的人口合计高达85？郾6%。

造成城市化水平“虚高”。根据“六普”资料，浙江常住人口中，居住在城镇的为3354？郾06万人，占66？郾62%；同“五普”相比，城镇人口增加1077？郾55万人，城镇人口比重大幅上升了12？郾95个百分点。进一步分析，2000年到2010年间，浙江省外流入人口由369万人增加到1182万人，增加了813万人，占城镇新增人口1077？郾55万人的75？郾4%。由于省外流入人口主要集中在城镇地区就业、居住和生活，这部分人口对浙江人口城镇化水平的提高贡献较大。可见，浙江人口城镇化水平的大幅上升并不完全是本省农村人口城市化的结果，而是一种“虚高”现象。虽然他们已被统计为城市常住人口，但仅仅是统计意义上的城市人口，缺乏牢固的基础，具有不稳定性和可逆性。未来随着传统产业转型升级和劳动密集型产业向中西部地区转移，可能引发省外流入人口向其户籍地“回流”，一些外来人口比重大的城镇可能会出现“人去楼空”，导致城镇化水平下降。

对实现“四翻番”形成较大压力。省委十三届二次全会提出了“四个翻一番”的发展目标，要求到2020年全省生产总值、人均生产总值、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入分别比2010年翻一番，分别达到55500亿元、104000元、55000元、24000元以上。在通常情况下，翻一番只需年均增长7？郾2%左右即可实现，但是，如果考虑人口变化，总量翻番与人均翻番就会出现不同步现象。浙江由于外来人口增长过多，且尚无减弱趋势，若按过去5年人口年均实际增长1？郾8%预期，全省生产总值增速应比人均生产总值高出1？郾8个百分点，即年均总量增速要达到9%左右才能实现人均翻一番的目标（见表二）。而根据未来发展趋势和“十二五”规划经济增长8%的预期，年均增长9%具有很大的难度和不确定性。这样，积极调控外来人口增长就成为一个必须要考虑的问题。

同时还应看到，大量外来人口流入浙江，也付出了背井离乡、空巢老人和子女无人关照、区域发展失衡等沉重代价，引发了许多家庭和社会问题。

二、省外人口流入过多的主要原因

省外人口大量流入浙江，与浙江粗放型的发展方式和劳动密集型的产业结构密切相关。

单位GDP所需劳动力高于全国。据测算，2011年，浙江第二产业的单位GDP所需要的劳动力为0？郾112人/万元，不仅高于上海的0？郾056人/万元、江苏的0？郾08人/万元、山东的0？郾087人/万元、广东的0？郾096人/万元，也比全国平均水平的0？郾102人/万元高出0？郾01人/万元。这说明，生产同样的GDP，浙江需要更多的劳动力投入。

企业用工要求普遍偏低。据浙江省人力资源和社会保障厅的《浙江省部分市县人力资源市场供求状况分析》，2008年三季度、2009年三季度、2010年一季度和2011年一季度的企业用工需求中，低技能要求（包括无技能要求、初级技能和初级专业技术职称）的需求比重分别为89？郾6%、93？郾2%、87？郾8%和87？郾9%，对求职人员的低学历要求（包括无学历要求和初中及以下人员）分别占68%、72？郾1%、69？郾6%和66？郾7%。可见，用工单位对求职者的文化素质和职业技能要求普遍偏低，这也意味着浙江企业大多属于劳动力密集型的企业。

低层次岗位使外来人口缺乏学习提高的动能。据有关资料，2010年，浙江92？郾3%的外来人口从事只需“动手”和“跑腿”的低端职业，其中73？郾3%为生产运输设备操作人员及有关人员、19%为商业服务业人员。从年龄上看，第一代和新生代外来人口从事的职业差别很小，都是以低端职业为主，20—24岁、30—34岁和40—44岁的外来人口中的生产运输设备操作人员及有关人员分别占73？郾1%、73%和75？郾2%，商业服务业人员分别占19？郾5%、18？郾3%和18？郾3%；而专业技术人员比重分别只有3？郾4%、2？郾7%和1？郾3%。简单劳动岗位使外来人口既缺乏学习技能的压力，也缺乏学习的动力，从而被锁定在低端职业，难以形成向上流动的机制。

此外，一些地方和企业为应对人口红利减弱引发的招工难问题，出台许多优惠政策留住外来劳动力，包括大幅度提高工资，改善劳动条件，解决住房难和子女入学等问题，甚至出台外来人口本地化的政策，也吸引越来越多的外来人口流入浙江。

三、优化外来人口增长的思路建议

目前，浙江正处于深入推进城市化过程，全省人口增长还将持续一段时期，而且仍将以外来人口增长为主。但受资源、环境、基础设施、社会管理等条件的限制，外来人口增长不应是放任的、无限的和盲目的，而应积极加以调控，合理进行疏导。从大局看，浙江应大力支持国家的西部大开发、东北振兴、中部崛起等政策的实施，支持欠发达地区加快工业化和城镇化进程，支持区域经济协调发展，从而减轻这些地区的人口向东部城市转移的压力。同时，着力做好以下工作：

提高优化外来人口重要性的认识。人口增长与资源环境相适应，既是社会规律，也是自然规律。对此，党中央一直十分重视，每年都要召开会议进行研究和部署。应充分认识到，浙江外来人口增长过多是不可持续的，这不仅为浙江发展带来上述诸多问题，还会加剧全国人口分布不均，造成区域发展的不平衡、不协调和不可持续，同时也不利于外来流动人口及家庭的身心健康。值得庆幸的是，随着国家实施西部大开发、东北振兴、中部崛起战略以及“人口红利”减弱，外来人口回流有了更多的条件和选择。浙江应紧紧抓住这一历史性机遇，学习借鉴北京、上海、深圳、广州以及苏州等地实行人口总量控制目标的办法，积极做好外来人口回流工作，鼓励外来人口回乡创业就业，缓解浙江人口增长压力，促进浙江可持续发展。

加快产业转型升级，“腾笼换鸟”。浙江省外人口流入过多主要是产业层次过低所致，也只有通过提高产业层次，加快经济转型升级才能缓解。主要办法：一是按照中央提出的“化解产能过剩矛盾”的要求，下决心彻底淘汰落后产能，进而分流这方面的劳动力。二是积极培育发展战略性新兴产业，大力发展技术密集型产业，以技术创新驱动替代劳动力驱动，减少低技能低素质劳动力需求。三是把以外来人口为主的传统低端的块状经济整体转移出去，只保留总部经济及研发、销售环节，以块状经济转移带动外来人口回流。如湖州织里镇是全国著名的童装生产基地，2012年登记外来人口21？郾7万人，其中安徽籍占70%，约15万多人，外来人口大大超过本地人口。目前织里镇发展不仅遇到产业层次低、土地、环保、节能减排等硬约束，还带来治安、交通、消防、卫生、教育等方面的压力。为此，织里镇正与安徽望江县高士镇和赛口镇合作建设500亩童装产业园，可转移1000家左右企业，可带动数万名安徽籍劳动力回流。这种思路和做法值得全省推广。

鼓励企业“机器换人，减人增效”。近年来，随着“人口红利”减弱和中西部地区就业机会增多，企业招工难、用工贵成为制约浙江经济发展的一大瓶颈。解决的根本办法就是“机器换人，减人增效”。各地应积极引导和鼓励企业加快固定资产更新，提高资本有机构成，提高劳动生产率，降低单位GDP用工人数。政府可考虑用财政贴息等办法支持企业更新先进机器设备，银行可考虑优先优惠提供贷款，企业可考虑实行“五个人的活、三个人干、拿四个人的工资”，这样既减少了用工，提高了职工收入，也减少了用工成本。

加强对外来人口有序管理。加强外来人口管理是维护社会和谐稳定的重要内容。可探索实施“以房管人”、“以业控人”、“以证控人”等措施，有效控制“三无人员”的流入。可借鉴深圳等地的做法，加强对流动人口较为集中、治安问题较多的区域和场所，如城乡结合部、棚户区废旧物品收购站点、出租房、建筑工地、农贸市场、娱乐场所等开展定期的清理整治行动，及时清理一批无合法证件、无固定住所及无正当工作或经济收入等“三无”流动人口，在给予社会关爱和救助的同时，合理进行疏导。同时，适当调整外来人口用工、落户政策和随迁子女就学政策，更多向高学历、高技能人才和高端产业就业人员倾斜。

（作者系浙江省委政策研究室副主任、研究员）