政府职能与产学研合作创新机制探析

摘 要： 产学研的合作是科技创新和经济增长的助推器。美日两国在发展产学研合作中取得了显著的成绩。本文以美日两国在发展本国产学研合作中政策和举措为研究脉络，总结其发展的共性和特点，提出相应的建议，为我国政府完善产学研合作创新机制提供借鉴。

关键词： 美国 日本 产学研合作 创新机制

当今，世界科技发展已经进入了创新时代，各国政府都把科技创新放在优先发展的战略地位，而产学研的合作则是科技创新过程中至关重要的一环。因此，各国政府十分重视发展产学研合作，纷纷出台相应的政策法规以完善本国产学研合作机制。本文以美日两国在发展本国产学研合作中政策和举措为研究脉络，总结其发展的共性和特点，以期为我国政府完善产学研合作创新机制提供借鉴。

一、美日两国发展产学研合作创新机制的政策与举措

美日两国长期以来十分重视产学研合作创新体系建设，取得了令人瞩目的成就。美国是最早实行产学研合作的国家之一，著名的“硅谷模式”是其产学研合作的成功范例，产学研合作的成功也加速其成为世界第一大经济体。日本作为典型的创新型国家，产学研合作的成功快速使其实现工业化和现代化，促使其科技战略由“吸收引进型”向“自主研究型”转型，成为仅次于美国的第二大经济体。

美日两国产学研合作之所以取得了令人瞩目的成就，除了与两国企业界和学术界拥有雄厚的科技实力息息相关，关键还在于两国政府十分重视完善产学研合作政策，通过政策法规来规范产学研合作管理机制。两国制定的相关产学研合作政策法规及举措主要有以下方面。

1.完善法律保障体系。

在美国，1980年政府颁布并实施了意义重大的《拜杜法案》，规范了大学研发成果的所属问题，初步形成了大学产学研合作的激励机制及大学与企业之间的合作机制。四年之后，政府对该法案进行了完善，颁布了《专利与商标修正法案》、《国家合作研究法》和《国家合作研究与生产法》，进一步激励产学研合作各方的研发动力，促进技术成果产业化。

1980颁布并实施了《史蒂文森—威德勒技术创新法》，旨在明确产学研合作在国家创新体系中的重要地位；规定政府部门应设立专门产学研合作管理机构，以加强大学、科研机构与企业之间，产学研方科技人员之间的交流合作；规定国家科研院所应每年资助并指导下属科研机构开展科技研发和技术转移工作。此后，根据该法案在实施中存在的问题及国家发展的需求，在1986至2000年期间，美国政府陆续颁布了《联邦技术转移法》、《国家竞争力技术转移法》、《美国技术优先法》、《国家技术转移与促进法》和《技术转移商业化法》等系列法案，不断完善原有的产学研合作的法律法规。

在日本，1986年政府制定并实施了对发展产学研合作具有指导意义的《研究交流促进法》，鼓励国家科研机构和企业在人员、信息，以及资源等方面的交流共享，以提高科技研发成果转化的速度。1995年，政府颁布了第一部科学技术根本法——《科学技术基本法》，该法明确了“科技创新兴国”发展战略，把产学研合作视为一项基本国策；2002年颁布了《知识产权基本法》确定了“知识创新立国”战略目标，对知识产权的创造、保护、人才资源等方面做出了明确规定。

1998至2003年，政府陆续颁布并实施了《大学技术转移促进法》、《产业活力再生特别措施法》、《产业技术竞争力强化法》和《国立大学法人法》等一系列法案，赋予了大学在产学官合作中更多的管理权利，鼓励并资助大学设立科技成果转化中介机构（TLO），更好地促进大学、科研机构与企业之间的合作。

2.发达的风险投资机制。

美国是当今世界发展风险投资体系最发达、最具代表性的国家。其风险投资体系始于20世纪40年代，兴于90年代，造就了英特尔和微软等著名的高科技公司，促进了经济持续繁荣。这些成就与政府的扶持是密不可分的。

（1）重视科技研发的资金投入。科技研究与开发投资规模一直雄居世界首位，2000年，其投资额达到了2640亿美元，占世界科技研发投入的45%；（2）采用有效的组织形式：有限合伙制。其优势是通过有限合伙合同中有限合伙人对普通合伙人的激励与约束机制，有效地解决了有限合伙人（主要出资者）与普通合伙人（主要管理者）之间的问题；（3）制定一系列优惠政策，为风险投资公司提供税收、经济补贴、信用担保等政策，如：《股票期权鼓励法》、《小企业投资法》、《小企业发展法》和《小企业股权投资促进法》等；（4）鼓励形成多形式、多元化的投融资渠道，政府一直致力于风险投资主体多元化建设，拓宽了风险资本的来源渠道；（5）畅通的风险投资退出渠道。通过创业企业股票首次公开上市发行的方式退出、通过大公司收购兼并或其他风险投资基金收购创业企业的方式退出、通过创业企业破产清理的方式退出等。

日本是发展风险投资较早的亚洲国家之一，其发展模式虽受美国的影响，但又显现出自身的特点。（1）风险投资机制中主要有两种组织形式：一种是半官方或准国家风险投资公司，另一种是各类风险投资公司；（2）风险投资机制中的主体是大金融机构和大企业财团等；（3）政府提供政策扶持，如：制定了《中小企业基本法》、《中小企业现代化促进法》和《中小企业团体组织法》等法规，促进风险投资体系的发展；（4）风险投资的对象是高新技术产业和有潜力的新生企业。

3.健全科技中介服务体系。

美国早在上世纪80年代初就形成比较完备的科技中介服务体系，各类科技中介服务机构可为企业提供全方位的服务，其主要类型有技术转让机构、咨询和评估机构、政策研究机构和风险投资咨询机构等。此外，美国政府在商务部成立了“小企业管理局的小企业发展中心”、“中小企业信息中心”，以及在大学成立“生产力促进中心”等科技中介服务机构，促进科技成果转化和中小企业发展。

在日本，政府积极创办了各类科技中介服务机构，促进大学科研成果产业化。如：“高科技市场”和“关键技术促进中心”等。其选址一般在大学和科研机构相对集中的城市；其创办主体主要是政府、财团或者大学；其主要职能包括：（1）甄选并资助具有产业化价值的科研成果的研究；（2）代办专利申请事务等，减轻科研人员的工作负担；（3）协助创办风险企业；（4）奖励科研成果商品化的科研人员。

4.兴建产学研合作创新基地。

大学科技园的发展顺应了高科技产业化发展规律，开创了产学研合作的新模式，使大学的科研成果迅速转化为企业产品。美国是大学科技园的诞生地，其成功的科技园大多是以著名的研究型大学为依托，利用大学的科研与人才优势创建高科技园区，发挥高新技术的辐射作用。近年来，美国在高校密集的地区兴建了一批科技园，其中有以斯坦福大学为依托的著名的“硅谷科技园”，“北卡罗来纳金三角科技园”，以及“波士顿128号公路高新技术开发区”等。

受美国“硅谷效应”的影响，日本政府在上世纪70年代开始兴建“科技城”，其中最著名的是筑波科技城。随着日本经济在80年代进入高技术时代，政府在全国20多个地区推行科技城开发计划，在该计划中，政府对科技城的发展规划起主导作用，要求科技城的发展规划与地区产业发展相适应。同时，政府采取了各种措施以支持科技城的发展，为在科技城内投资的企业提供税收、财政补贴和低息贷款等一系列的优惠政策。90年代中期以来，日本积极探索建立具有自己特色的科技园区。如：以发展日本信息通讯产业为目标，创办了“产学共同研究开发的支援基地——日本式硅谷”。

二、美日两国发展产学研合作创新机制的共性与发展趋势

通过对美日两国在长期产学研合作中积累的经验分析表明：尽管这两个国家在体制、政策、文化等方面的存在差异，但在产学研合作创新机制中体现出共性和发展趋势。

1.完善的政策法规体系是产学研合作成功的保障。

通过对美日两国产学研政策法规的分析表明：制定完善的政策法规体系是美日两国在产学研合作中共同的做法。两国政府十分重视通过颁布一系列政策法规促进产学研合作，提高本国科技竞争力和综合实力，这些政策法规具有体系性、连续性和可操作性的特点，在产学研合作沟通机制、激励机制和管理机制等方面都做了具体的规范，为促进产学研合作发展提供了法律保障，因此，完备的政策法规体系是产学研合作成功的制度保障。

2.政府是产学研合作成功的重要助推器。

美日两国政府在产学研合作过程中都扮演积极的角色，通过制定各项政策、采取有效措施，提供优质服务，帮助区域内的企业、大学和研究机构之间建立紧密的合作关系。政府采取的举措主要表现在以下方面：（1）制定具有持续性和稳定性的系列政策法规；（2）鼓励大学成立专门的产学研合作管理机构，支持企业与大学研发机构之间的交流合作；（3）完善产学研合作基地的相关配套措施，如税收优惠、金融扶持、促进人员流动等政策，为合作各方创造有效而宽松的环境；（4）在政府内部成立各类专门管理机构，加强产学研合作宏观协调协调管理；（5）引导产学研合作的研究方向，通过选择性的资助研究项目，获得能提高本国产业竞争力的关键技术；（6）营造良好的市场环境，引入风险投资机制，完善产学研合作机制。

以上种种举措表明政府在产学研合作中发挥重要作用，这些做法使得产学研合作方之间不仅形成了畅通的合作渠道，而且发挥了各方的积极性，实现了优势互补，利益最大化，最终提高了国家综合实力。

3.风险投资是产学研合作成功的关键。

研究表明：风险投资是一种独特的投融资体制，它在促进中小企业，尤其是在科技型中小型企业创业与发展中，发挥了重要作用。它不仅可以带来资金，解决国家科研资金不足的问题，更重要的是能科学地进行科研成果筛选、评价和转化，促进科技成果的市场化。风险投资有利于各个阶段资金和利益的合理分配，使产学研合作的全过程更科学、更规范。

当然，风险投资机制的形成不是一蹴而就的，通常经历初步发展阶段、停滞调整阶段和新兴发展阶段，它的发展与国家的科技实力、政府支持的力度和资本市场环境等方面密切相关。

4.适合的模式是产学研合作的“最佳模式”。

美日两国产学研合作的成功经验表明：每个国家和地区产学研合作创新模式并非是单一的，而是多样化的。不同地区、不同发展时期有不同的产学研合作模式，合作模式主要有：技术转让，大学与企业共同申请合作项目，共建研发机构，股份型合作机制，产业战略联盟，以及大学科技园等。

产学研合作模式由浅到深是一个逐步发展的过程，有其自身规律。产学研合作模式没有好坏之分，也不存在“最佳模式”，只有“最适合的模式”，“适合”的标准是不仅符合社会发展需求，而且合作方都能充分发挥各自的优势，满足各方事业发展的需要，优势互补，保证合作成功，使得合作方都得到发展。

随着经济全球化的发展，产学研合作模式趋向于城市化、网络化和信息化，这种发展趋势最大的优点是合作方之间界限越来越模糊，联系得更高效与紧密，使得教学、研究、技术开发和产业化等环节环环紧扣，成为一体，推进产学研合作的发展进程。

三、启示

自从改革开放以来，我国产学研合作发展取得了很大的成绩。但从总体上看，我国与发达国家相比，差距甚大。我国产学研合作机制还处于初级发展阶段，在政策法规、科技中介服务体系、激励机制和投融资体系方面都存在不足。政府应采取积极措施，在借鉴发达国家经验的基础上，结合我国国情，抓住有利时机可持续地发展产学研合作。

1.完善政策法规，保持其连续性和可操作性。

各级政府围绕国家科技发展总体规划，把产学研合作发展纳入当地经济和社会发展的规划，把政府在产学研合作方面的工作成效作为考核政府政绩的重要依据之一。作为产学研合作的“收益方”，政府有责任、有义务为发展产学研合作提供政策法规保障，在制定政策法规中，应保证其连续性、前瞻性和稳定性。

针对我国产学研合作中存在的问题，政府在制定政策法规中应涉及以下方面：（1）鼓励大学、科研机构、企业和政府之间建立稳定长期的沟通和合作机制；（2）强化大学社会合作职能，有选择地向企业和科研院所开放图书馆和科研设备等资源，设立专门的产学研合作机构，建立合理的激励机制，提高大学产学研合作的积极性；（3）各级政府根据本地区经济发展情况，制定合理的科技财政资金投入标准；（4）促进我国基础研究和应用研究之间协调发展；（5）确立产学研合作中的利益分配机制，界定各类合作主体的职责、权益、技术成果的归属，以及利益分配的方式等问题。产学研合作的政策法规并不是一成不变的，应随着国家发展形式、产业发展需求和政策执行在存在的问题而不断修改和完善产学研合作的政策法规。

2.完善科技中介服务体系。

科技中介服务体系属于知识密集型服务业，是产学研合作创新过程中不可缺少的条件，是产学研合作中重要的桥梁。

为鼓励中介机构与科技界和工业界的对接，成为连接政府、大学、科研机构与企业的桥梁，建议可从以下方面完善我国科技中介服务体系。（1）科学布局，形成了一个多层次、全方位、结构合理的科技中介服务体系。从整体结构上可分三个层面：政府层面、大学层面和私人公司，以政府和大学创办为主，私人创办为辅；（2）建立相关法规，实现科技中介服务机构管理法制化和规范化；（3）统筹管理，政府的宏观管理与中介服务机构自我管理相结合，建立合理的科技中介服务评价机制和激励机制；（4）政策支持，政府制定优惠政策，在税收、启动资金、人才引进等方面给予科技中介服务机构支持；（5）引入融资机制，合理实现科研成果筛选和市场转化，使产学研合作的全过程更科学、更规范；（6）为企业提供全面服务，如：投资咨询、上市包装、法律和信息咨询、资信评估和担保等服务。

3.形成合理的投融资体系。

产学研合作在技术研发，成果产业化等环节具有不确定性、风险性和长期性，资金是其中最需要优先考虑的问题。政府财政对产学研合作的支持是必不可少的，但作为一个发展中国家，我国政府资金实力并不强，政府财政资金不可能投入到所有产学研合作项目中，只能起到资金引导作用。

在此形势下，我国需要探索多种资金配置形势，建立多渠道的投融资体系。（1）中央政府提供引导性财政资金。政府应加大财政资金对特定领域产学研合作项目的支持力度，如：在基础研究和关键技术研究等方面投入政府资金，发挥政府对经济发展的示范效应；（2）地方政府提供资金配套机制。地方政府应根据本地区经济发展特点和支柱产业的要求，提供配套资金支持，引导产学研合作技术研发和成果转化；（3）政府引导银行提供政策支持。政府鼓励银行为产学研合作项目提供信贷倾斜和政策支持，实行有差别化的利率政策。同时，引导银行设立产业投资基金和创业投资基金，促进成果产业化；（4）政府鼓励企业投资产学研合作，鼓励中小企业发集合债，推动企业参与科技研发和应用，逐步形成以政府投入为引导、企业投入为主体、银行贷款为支撑、社会集资和引进外资为补充的多元参与的融资机制。

4.探索多样化的产学研合作创新模式。

我国产学研合作发展以来，产学研合作模式发生了“四大转变”：（1）由单一成果转让发展为成果转让和多样性合作并举；（2）由单一与企业合作发展为与企业、重大行业合作并举；（3）由与政府某个部门合作发展与政府部门合作、区域型整体合作并举，形成了产学研合作联盟；（4）由与国内科技机构合作发展为与国内外的科研机构合作并举。

随着经济全球化发展，一些产学研合作模式顺应了科技创新和地方经济发展，受到了各国政府的普遍应用，主要模式有以下四种：（1）技术转让。该模式不涉及人员和体制问题，操作简单又方便；（2）大学科技园。该模式顺应了高科技产业化发展规律，适应当代科技发展，将大学的科研成果迅速转化为企业产品；（3）区域型合作。围绕区域经济发展和产业特色，高校和科研机构与地方政府签订全面战略合作协议，提高地方经济综合能力；（4）产业合作联盟。围绕产业技术创新项目，构建产业合作联盟，通过强强联合，优势互补，解决产业存在的创新力不强和产业链不完善等问题，形成完整的技术链、人才链、资金链、政策链和服务链。

产学研合作模式不存在最佳模式，只有最适合的模式，政府应从政策上支持适合本地区经济发展、符合产业发展规律的多元的产学研合作创新模式，开拓国际合作发展渠道，多层次、多渠道、多形式推进国际科技合作与交流，鼓励境外企业和科研机构与地区产业共建研发机构，促进科技成果产业化，提升产学研合作的战略层次。

5.构建合理的风险投资体系。

风险投资是一项投资周期长、风险程度高、竞争性强的特殊资本运作方式，它具有逐利性，不仅是对产学研合作的科研成果进行科学的筛选和转化，而且是弥补政府、企业、高校和科研院所在产学研成果转化中资金不足的主要途径。风险投资机制包括：投资主体、投资对象、撤出渠道、中介服务机构、监管系统等；风险投资有四个阶段：种子期、导入期、成长期和成熟期。每一阶段的完成和向后一阶段的过渡，都需要资金的配合，且每个阶段所需资金的性质和规模都是不同的。

（1）制定相关的法律法规。

政府应制定风险投资公司和风险投资基金的申请、审批、管理等具体实施办法；制定鼓励境外创业资本进入风险投资市场的政策；制定证券交易所“高新技术企业板块”的实施方案；制定风险投资发展的财税和金融扶持政策，如：《有限合伙企业法》、《风险投资基金法》、《风险投资基本法》和《中小企业基本法》等新的法律法规。

（2）完善风险投资体系中的内部激励和约束机制。

按照允许资本、技术等生产要素参与收益分配的原则，可采取经营管理人员持有股份等形式调动其积极性；通过出资人与经营管理人员间的契约，根据经营绩效约定股份期权的类型、数量、赠与条件、约束条件、执行办法等，同时明确高层管理人员为渎职、重大失误等行为承担的责任。

（3）建立风险投资撤出机制。

风险投资最终将退出风险企业。风险投资虽然投入的是权益资本，但其目的是得到丰厚利润和显赫功绩从风险企业退出。在一定程度上，风险投资成功的标志是以适合方式和在适当的时间退出，并使风险投资收益最大化。遵循资本运作规律，建立证券交易所创业板市场，鼓励境外风险投资企业投资国内高新科技的中小型企业。

（4）拓宽风险资金来源渠道。

利用风险资金具有逐利性的特点，政府应尽可能为风险资本营造宽松的投资环境，鼓励企业为应用科技型的、高成长性的中小企业提供股权资本，并为其提供经营管理和咨询服务，并获取丰厚的收益，形成以民间资本为主体的多渠道的风险资本融资渠道。

总之，政府作为国家发展战略的总策划者，对产学研合作具有导向作用，应建立健全科学有效的政策保障体系，协调管理机制，促进我国产学研合作健康发展。

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南京师范大学文学院江苏高校优势学科建设工程资助项目、江苏高校哲学社会科学重点研究基地“语言信息科技研究中心”。