征地农转非人员就业与社会保障研究

摘要:土地历来是农民的生存之本、保障之源。土地被征用之后,失去土地的农民也即征地农转非人员即面临着与之息息相关的就业与社会保障问题。如果不及时有效地解决好农转非人员的就业与社会保障问题,势必会影响到城市化进程的推进和经济社会的可持续发展。以重庆高新技术产业开发区为例,通过实地调研,对征地农转非人员目前就业与社会保障方面存在的主要问题进行了深入分析,并有针对性的提出了就业与社会保障联动发展的政策建议,以期为决策部门制定相关政策提供一定的参考依据。

关键词:重庆高新区;征地农转非人员;就业;社会保障

中图分类号:F241

文献标识码:A

文章编号:16723198(2009)20010404

1研究背景

伴随着社会经济的发展以及我国城市化进程的加快,城市空间的规模不断扩大,城市周边的农业用地渐次被征用转化为非农用地,被征地农民转而从事非农产业。农民的土地被征用以后,他们成为了既有别于农民,又不同于城市居民的一个特殊边缘性群体,也就是“农转非人员”。以重庆高新技术产业开发区(简称重庆市高新区)为例,重庆市高新区是1991年3月经国务院批准成立的部级高新技术产业开发区,也是全国5个综合改革试点开发区之一,自成立至今,因其开发量大的原因,经历了一个漫长的“征地农转非人员安置”过程。到2007年底,重庆高新区已实施完成征地拆迁工作1100公顷,安置征地农转非人员1.9万。

由于诸多原因的存在,使得农转非人员失去的不仅仅是土地,更多地反映在失业、失保障、失既有生活水平以及失身份等诸多方面。而在诸多问题中,如何实现失地不失业、消除农转非人员对未来的忧虑以及如何在最大程度上保障农转非人员的权益是当前必须直面的问题。对农转非人员的妥善安置已成为重庆市经济社会发展战略的重要组成部分,该问题解决的好坏,不仅关系到城市化进程能否顺利推进,更关系到社会的稳定。

2重庆市高新区征地农转非人员就业与社会保障实证研究

2008年12月,课题组在对重庆市高新区16个征地农转非人员居住小区初步走访分析的基础上,按照居住人口的多少分别对兰花小区、白合小区、六店小区、埝山苑小区、五台山小区、玉灵小区、石小路小区、渝州一小区这8个小区共10504户进行了抽样调查,样本数量理论上以10%为准,实际投放问卷1060份,占总数的10.09%,回收有效问卷836份,问卷回收率78.87%。

在被调查的836名农转非人员中,对目前存在的主要困难的看法,集中在就业、养老、收入、医疗等(见图1),其比重依次为37%、20.5%、19.5%、17.5%,说明生存问题是农转非人员的当务之急。

2.1就业调查及分析

实地调研的结果表明,当前重庆高新区的征地农转非人员在就业方面存在着很多困难,而造成他们就业困难的原因集中体现在以下三个方面:

2.1.1就业观念方面

农转非人员转变身份以后,一般都需要经过较长的心理适应和磨合期。长期的农业生产劳动和农村生活决定了农转非人员就业观念比较僵化、保守,部分人大事做不来,小事不愿做,出现了就业“三不”的奇怪现象――离家远的不干,工作累的不干,钱少的不干。

部分人多次应聘,但因年龄、文化程度等方面的原因被拒,对就业失去信心不愿再去就业;部分人认为是土生土长的本地人,如果从事擦皮鞋、棒棒等低层次工作,怕被亲戚、朋友嘲笑,如石桥镇的农转非人员普遍拒绝征地单位提供的家政服务、餐馆等服务岗位,认为这些岗位是伺候人的低贱职业,宁愿吃低保也不就业;还有部分人不愿屈身于一般性就业,对就业岗位报酬、工作条件较为挑剔,普遍存在恋土恋乡情结,不愿到本区外工作;此外,相当数量的转非人员以前过惯了靠村集体分红、房屋出租收入提供的悠闲生活,对转非后相关部门推荐的工作拈轻怕重,缺乏吃苦的心理准备,对薪酬低的看不起,对收入高但劳动强度大或工作距离远的工作,又怕苦怕累,不愿干;有些勉强就业的农转非人员也因工作懒散,不习惯企业的纪律约束,让用人单位很难接受。

随着经济的发展,城市就业岗位对劳动力素质的要求普遍提高,农转非劳动力存在的上述诸多问题,必然会妨碍其顺利实现就业,使得不断提升的就业期望值与现实可提供的就业机会值之间的矛盾就变得越来越突出。

2.1.2就业培训方面

缺乏技能是高新区农转非人员就业困难的主要原因,57.9%的农转非人员因为技能原因难以实现就业。重庆高新区自征地以来,十分重视农转非人员的就业培训工作,政府也安排一定经费,启动了失地农民培训工程,劳动部门还举办了有关培训班,为农转非人员提供免费培训,但是效果不甚明显。

调查发现,在836名农转非人员中,294人参加了适应性培训,占总数的35.2%;161人参加了技能培训,占19.3%;而已取得某项职业技能证书的只有68人,仅为总数的8.1%;其余37.4%的农转非人员没有参加过任何的技能培训。总的看来,农转非人员参加就业培训的整体状况不容乐观。

农转非人员就业培训方面的缺位,原因是多方面的。归纳起来有以下几方面:资金投入力度不够,直接导致就业培训经费不足;培训质量不高,实践操作方面不到位,不能满足企业的用工需求;培训缺乏针对性和创新性,没有结合农转非人员自身特点和高新区的实际情况开展。

2.1.3就业渠道方面

由于受年龄、文化、技能等客观条件的制约,农转非人员的就业渠道狭窄,就业途径单一。在抽样调查的836人中,没有工作的接近一半,占到43.6%,这是由于51岁以上的人员占到了39.8%,他们的年龄相对偏大,出去工作存在很大困难;已经就业的人员主要在私营企业中工作,占40.9%,说明私营企业吸纳劳动力的能力较强;从其他渠道就业的占总数的7.4%;自己创业的较少,仅占8%,这一方面是由于农转非人员创业能力不足和缺乏创业资金支持,另一方面也是因为政府在这方面的扶植力度不够,没有制定有效的优惠政策。

2.2社会保障调查及分析

社会保障一般由养老保险、医疗保险、失业保险以及政府建立的最低生活保障等组成,在被调查的836名高新区农转非人员中,他们对社会保障中养老和医疗这两方面非常关注,说明社会保障问题同样是当前征地农转非人员十分关心并需亟待解决的问题。

2.2.1养老保障方面

养老保障是社会保障的重要组成部分。关于农转非人员“对未来最大担忧”的调查显示,农转非人员对未来的养老预期普遍不乐观。70.5%的农转非人员因为“没有稳定的收入”对未来表示担忧,19.2% 的人则担心“年老没有保障”,仅这两者就占89.7%,足可见养老保障对农转非人员未来生活的重要性和急迫性。

尽管在征地之初高新区已经为农转非人员办理了基本养老保险,但是由于城市生活成本较高,再加上通货膨胀、物价水平上升等因素的影响,单纯依靠每个月几百元的基本养老金维持日常的生活开支是远远不够的。除了要支付日常的生活开支,有的农转非人员还要承担子女的教育费用以及就医方面的费用,这些费用加总起来,使得微薄的基本养老金远远不能满足其日常开支的需要,至于生活水平的提高更是无从谈起。

因此,农转非人员进入城市生活以后,单纯依靠基本养老保险金作为其年老后的生活保障是远远不够的,必须辅之以其他途径,切实解除农转非人员对养老问题的后顾之忧。

2.2.2医疗保障方面

医疗保障是社会保障的重要组成部分,对农转非人员而言具有重要意义。在现实中,农转非人员小病医疗的问题不大,但大病却常常得不到保障,他们一旦患了基本医疗保险范围以外的病种,就必须自己承担医药费、住院费等高额费用,这无疑会为农转非人员额外增加沉重的负担,导致因病返贫。

当前,高新区的征地农转非人员中,仅有11.1%的人员参加了基本医疗保险,参加大病医疗保险的仅占0.9%,合计12%。可见,当前高新区农转非人员参保的险种单一、覆盖面太窄,并且急需增加大病医疗保险。

2.2.3社会保障其他方面

与城市居民相比, 高新区农转非人员享受的社会保障是有限的和不完整的,养老保险仅针对40、50岁以上劳动力,失业、医疗等保险尚未建立。尽管在征地之初政府一次性地为年龄较大的农转非人员(男50岁以上,女40岁以上)投保了养老保险,但由于投保金额小,加之近几年银行利率一再调低,因此他们每月领取的养老金高的不过180元(人和镇),低的只有56元,还不如城市最低生活保障的标准(185元/月)。

众所周知,城市最低生活保障在应聘就业、问诊就医、住院医疗、社区服务、子女义务教育、廉租房等方面享有一定的优惠政策,相对单一保障功能的基本养老保险而言,部分转非居民表示更愿参加低保。但是按照城市低保的规定,高新区农转非人员因每人领取了2万多元的安置费,10年之内(按每月扣除185元计)都不能享受低保。因此,农转非人员一旦生了大病或出现其他意外情况,极易陷入贫困。

3建立重庆高新区征地农转非人员就业与社会保障联动机制

3.1采取“推―拉”结合的方式,发挥就业作为民生保障机制的积极作用

针对重庆高新区征地农转非人员缺乏劳动技能的现状,可以采取“推”的方式,也就是把着眼点放在加强就业培训和劳动服务力度、提高农转非人员劳动技能上面,帮助农转非人员拓宽就业门路,增强就业能力。在培训过程中,重点要注意以下三个方面:首先,培训内容要有针对性、实用性。针对农转非劳动力的特殊情况,对农转非人员的培训主要应该侧重于第三产业的岗位培训。因为第三产业相对其他产业能够吸纳更多的劳动力,可以提供更多的就业岗位,所需技能也不是很高,符合农转非人员的实际现况。此外,第三产业快速稳定的发展也是促进城市化进程的强劲推动力,有利于形成“征地转非”、“就业培训”及“社会稳定发展”等方面的良性循环。其次,注重培训效果, 学以致用。为提高培训的针对性和实用性,培训工作一定要坚持学以致用原则,可以采用专业培训和定点实习、就业指导以及小额风险贷款相结合的培训与就业服务模式。同时,也可围绕房屋装修、物业管理、交通运输、餐饮服务、家政服务等工作组织培训农转非人员,提高其专业技能,并制定政策,在上述行业优先雇用农转非人员。再次,加大培训资金投入,加强政府引导作用。要为农转非劳动力就业培训的开展提供充足的资金保障。建议从重庆高新区农转非征地费用中拿出一部分作为就业培训经费,以保证培训工作的顺利进行。除了保证资金投入以外,政府相关部门还应该发挥引导作用。首先,政府相关部门要充分利用重庆人才市场的信息服务体系,为农转非人员提供实时、有效的就业信息,并逐步构建一个包括信息、就业咨询和职业介绍等服务内容的社会化就业服务网络。其次,政府相关部门可以设立专项资金,支持农转非人员的培训工作,鼓励农转非人员根据自身实际情况“又好又快”地实现就业。再次,鼓励相关部门为农转非人员提供法律服务,以保障农转非人员的正当权益不受侵害。

在“推”的同时,采取“拉”的方式,即在政府主导的基础之上,促使农转非人员转变陈旧的就业观念,鼓励他们实现多形式、多渠道就业。针对农转非人员就业观念陈旧、依赖思想严重的现状,首先要对农转非人员进行形势教育,让他们了解社会发展的基本趋势,认清当前全球金融危机导致的严峻就业形势,使其抛弃“等、靠、要”依赖思想。其次,还要对农转非人员进行政策宣传,让他们对国家相关的就业政策有所了解,增强他们的就业信心和积极性,使其主动融入到新环境中,为顺利就业寻求积极的解决办法。而要解决高新区农转非人员的就业问题,最主要的是改善劳动供给结构,而非单纯扩大岗位容量。要推进劳动供给结构的改善,需要解决类型不对称、时空不对称、信息不对称的问题,通过职业培训强化农转非人员的能力和素质,积极地为农转非人员提供不同地区的就业信息,鼓励用地单位在条件允许的情况下优先安排农转非人员。自主创业是实现就业的高级形式,政府应该帮助有实力的农转非人员创办一些小企业,可以沿用下岗职工再就业的政策优惠和资金优惠等。这种就业方式不仅符合市场化就业方向,而且在解决自身就业的同时,还能吸纳更多的农转非剩余劳动力。

需要强调的是,无论是“推”还是“拉”,都需要发挥政府的主导作用,这是由政府的公共职责角色直接决定的。在政府主导的作用下解决了农转非人员的就业问题,也就相当于从根本上解决了农转非人员的生活保障问题。

3.2建立“广覆盖、多层次、宽领域”的社会保障体系,消除农转非人员就业不足的后顾之忧

在土地尚未被征用之前,农转非人员的养老、医疗、就业等都依附于土地之上,土地承载着农转非人员的综合保障职能。但当土地被征用之后,他们就失去了赖以依靠的社会保障支撑,只能靠就业来完成社会保障,因此,建立一个完善健全的社会保障体系可以消除农转非人员就业不足的后顾之忧,保证其基本的生活需要。

3.2.1养老保障方面

要妥善解决好征地农转非人员“老有所养”的问题,必须构建一个以政府主导为基础的广覆盖、多层次的养老保障体系。值得注意的是,重庆高新区农转非人员的养老保障问题一定要结合重庆地域经济的现状予以执行,要根据不同地区、不同人群的养老方式,采取分步实施的原则,建立与区域非均衡发展战略相适宜的农转非人员养老保障体系。

第一层次:充分发挥非正规养老保障的作用。

家庭养老作为非正规养老保障的主要形式,是当前农村最普遍也是最主要的传统养老方式,主要表现在经济供养、生活照料和精神慰藉等方面。巩固和强化家庭养老模式,是对当前养老保障体系的有效补充。重庆高新区和相关政府部门要对农转非人员宣传敬老养老的传统美德,从道德上规范他们的敬老爱老行为,强化他们对老人的赡养意识。

第二层次:建立城乡统筹的基本养老保险制度。

基本养老保险在养老保障体系中居于主导地位,是一种广覆盖、低水平、可接轨的养老保障方式。在二元经济体制下,养老保障城乡分割,建立城乡统筹的养老保险模式就是把城市居民的社会养老制度延伸至农转非人群。根据城乡统筹、协调发展的原则,要明确政府的财政作用,采取“政府和集体为主、个人缴费为辅”的筹资方式。一般而言,地方政府出资部分原则上不应该低于资金总额的30%,这是由政府的公共责任角色决定的,村集体投入部分约占资金总额的40%,个人缴费部分大约占资金总额30%,可以从征地安置补偿费中扣缴。农转非人员可以持养老保险的缴费证向银行申请小额抵押贷款,解决就业或创业过程中资金不足的困难。

第三层次:促进商业养老保险的发展。

2008年12月,《国务院办公厅关于当前金融促进经济发展的若干意见》(〔2008〕126号)明确提出,要“积极发展个人、团体养老等保险业务,鼓励和支持有条件企业通过商业保险建立多层次养老保障计划,研究对养老保险投保人给予延迟纳税等税收优惠”。目前,中国人寿重庆分公司、新华人寿重庆分公司以及泰康人寿重庆分公司分别已经开办了征地农转非人员养老保险业务。重庆高新区在征用农民土地以后,应该向他们积极宣传关于个人商业养老保险的政策,鼓励经济条件好的农转非人员办理个人商业养老保险,以满足不同农转非人员更高层次的养老保障需求。

3.2.2医疗保障方面

根据党中央2008年10月公布的《关于深化医药卫生体制改革的意见(征求意见稿)》结合当前重庆高新区征地农转非人员参加医疗保障的现状,要尽快构建一个“以基本医疗保险为主体、大病医疗救助为重点、商业医疗保险为补充”的广覆盖、多层次的医疗保障体系。

基本医疗保险为主体,是因为基本医疗保险在医疗保障体系中居于主导地位,是其他一切医疗保障制度的基础,是国家医疗政策的主要组成部分,可以满足大多数农转非人员基本的医疗需求。基本医疗保险坚持“公平优先,兼顾效率”的原则,可以保障广大农转非人员享有基本医疗权益。

鉴于重庆高新区征地农转非人员应对重大疾病的能力普遍薄弱,以大病医疗救助为重点可以有效防治农转非人员的重大疾病,避免“因病致贫” 、“因病返贫”现象的发生。在以大病统筹为重点的基础上,逐步完善其他形式的医疗保障制度,鼓励经济收入较高的农转非人员参加商业医疗保险,增加其参保的选择性。医疗保障的资金筹集方面,主要由政府、集体、个人三方承担,但是三者承担的比例是不同的。从世界经验来看,政府在医疗保障中承担着支付责任,是财政责任的最终承担者。

医疗保险制度的加快改革,为商业医疗保险的发展创造了良好的外部环境。政府可以鼓励经济条件较好的农转非人员投保商业医疗保险,以便在更大程度上保障自身权益。

3.2.3社会保障其他方面

建立以就业为导向的失业保障和最低生活保障制度。一般而言,失业保障是一种过渡性的制度安排,将就业保障与失业保障统筹起来,既可以体现失业保障缓解就业压力的作用,又可以发挥失业保障促进就业的积极作用。政府在实施失业保障制度的同时,还应该加大农转非人员再就业的服务力度,在择业咨询、就业培训以及职业介绍等方面发挥积极作用。

同时,农转非人员的最低生活保障制度也可以采取就业导向的机制,对领取低保金的农转非人员进行资格审查,对于符合就业条件的农转非人员要严格限制其领取时间,促使其通过职业培训等渠道尽快实现就业。