深化行政体制改革进程中政府经济管理职能的转变

摘要：当前，我国政府经济管理职能的转变取得了显著进步，推动了社会主义市场经济体制的建立，但面对实现发展方式转变，建设公共服务型政府和推进社会现代化发展等目标要求还存在不足，需要在新一轮的政府机构改革中着力加以推进。

关键词：经济管理；职能转变；行政干预

改革开放以来，政府的经济管理职能有了深刻转变，从微观转向宏观，从直接干预转向间接调控，从行政依赖转向法治监管，取得了显著成果。但与建立成熟的市场经济体制、实现经济转型升级和增强经济活力的发展要求相比，我国政府的经济管理职能还存在一定问题，亟待借助新一轮的政府改革实现根本的转变。

一、当前政府经济管理职能存在的问题

（一）政府对经济资源的控制依然突出，市场垄断依然较多

一些市场领域的垄断程度依然较高，特别是竞争性领域也呈现不对称竞争局面。近期，经济学家魏杰在接受《三联生活周刊》采访时指出，当前政府经济职能的特点可以概括为“政府主导型的经济体制”，他特别强调政府基本垄断了四大资源：第一是货币资源；第二垄断了物资资源，石油、煤炭、电力基本垄断；第三，垄断了物流，像航空、运输、铁路都是政府的；第四是垄断了信息，从电信到邮政都被垄断。

（二）政府对经济的控制干预从显性变为隐性

一些经济许可审批事项从表面上看随着行政审批的改革而取消，一些审批事项总量上看是减少的，但仔细观察，却是小项的归并；另外，值得注意的是，一些审批事项和管制活动，被从经济管理部门下放或转交给其下设的事业单位或主管的行业协会，政府对市场和企业的干预控制从台前走向幕后。

（三）政府直接经济活动依然突出

发展作为第一要务是正确的，但不少地方政府在推进经济建设这一中心工作时，采取了政府在前台直接活动的形式，直接介入市场活动。以投资为代表的政府经济活动依然较多，不少地方政府热衷于大力招商引资，主要精力仍放在洽谈引进项目，争取税源等，这种行政化的经济行为仍比较严重。

（四）微观经济运行的行政干预过多

仅以市场主体的市场准入环节为例，像行政许可、申报审批、营业执照、标准设立、场所选定等管制繁多，一些投资活动或项目建设还要经过各级政府、跨部门（包括垂直机构）的层层审批，公文旅行、公章叠加等现象在一些地方仍然常见。如果加上经济领域其他环节的管制，市场主体面对的行政干预仍然较多。

（五）市场要素配置的行政化色彩依然较重

一些重要的市场要素在配置上并未按照市场机制运行，政府的行政控制或行政利益使这些资源的供给更倾向于政府自身和国有企业。以资本市场为例，中小企业、民营经济融资借贷困难，银行特别是国有银行惜贷，于是不得不向地下金融机构高息借贷，而政府、国有企业可以轻松地获得银行贷款，但资金使用效率极低。房地产市场上国资或国资背景的企业对价格不敏感的高价竞地，违背了市场运行规律，民营企业无法与其竞争，土地价格非正常抬高，一定程度上造成房地产调控更为困难。

二、政府经济管理职能转变的困境和阻力

（一）部门特殊经济利益

在计划经济体制下，对经济的控制权力能够带来稀缺经济资源的分配和部门的直接利益；在市场经济条件下，政府的经济管理权力带来的利益没有减少反而增加，因为政府掌控的无论是经济资源还是特殊政策的制定权，都可以通过市场和行政之间形成的落差让经济主体得利，同时让市场主体甚至是下级政府、行政部门产生依赖，政府自身在这一过程中可以获得特殊利益，职能的转变势必遭遇部门的阻力。

（二）经济建设型政府

改革开放以来，加快经济发展成为各级政府的首要任务，它直接影响着地方各方面的建设进程、规模和质量，同时也关系着地方财政和政府队伍自身的收入福利，各级政府的政绩考核中，经济建设的成绩事实上成为一个重要成分，出于任期立即见效、易于掌控等考虑，政府自然更倾向于动用自身掌握的丰富资源直接介入经济活动，近年来地方政府高涨的投资情结也就不足为奇。由此造成了一个经济建设型的政府，经济职能突出，直接介入微观经济活动过多，亟待向公共服务型政府转型。

（三）干部人事制度改革的利益关联

经济管理职能和其他政府职能一样，职能的转变必须简政放权，这就意味着一级政府、一个行政部门的人员编制、领导职数、经费等方面的变动，涉及到人事制度改革，从政府自身看，是一种深刻的利益调整与割舍，势必遭遇较强的阻力。

（四）地方保护主义

市场经济条件下中央政府不断下放权限，伴随着分税制改革，地方政府获得了较大的资源配置权和经济规划权，逐步成为相对独立的行为主体和利益主体。一方面，地方政府要实现自身经济利益的最大化，另一方面，由于市场是开放的，其又面对其他地区产品的进入和对本地资源的争夺。由此，最简单地就是以行政手段代替经济手段，达到排他利己的效果，违背市场规律、价值规律的管制干预的行为频出，地方保护现象开始蔓延。在对项目和外资的竞争中，这种行政主导不懈代价的排外竞争同样突出。

三、进一步转变政府经济管理职能的建议

（一）科学准确定位政府的经济管理职能

从职能构成上看，经济职能在全部政府职能中的比例应继续降低，成为一种有限职能，而公共服务的社会建设的职能分量应加大。由此，经济调节、市场监管这两项纯粹的经济管理职能应该做精，做准。从职能定位上看，政府经济管理职能的目的应回归其经济本质，改变出于自身政绩考核等类似非经济非科学的目标导向，将政府经济管理目标定位于通过规范的制度安排，为市场主体创造重公平、有效率、有秩序、要素支撑完备的市场环境。

（二）紧密围绕改革发展战略的总体目标进行制度设计

政府经济管理职能转变是行政体制改革的一个部分，而行政体制改革要以服务经济社会发展为导向。党的十报告中明确指出：“要建立中国特色行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”政府经济管理职能的发展目标应服务和围绕于这一总目标来进行顶层设计。

（三）减少面向微观经济领域和企业的控制干预

以新一届政府大部制改革为契机，进一步减少和下放投资审批事项，减少和下放生产经营活动审批事项，减少资质资格许可和认定，减少专项转移支付和收费，减少贸易补贴，向市场放权、向企业放权、向社会放权。同时，规范整顿清理面向企业的检查、评优等各类活动，减少对企业的干扰。任何的经济管理行为依据法律进行，发挥经济法律的作用。

（四）促进政府经济管制职能的结构调整

适应经济市场化国际化要求，调整政府经济职能的重心，将中央政府经济管理的重点集中在建立有序的市场、产权和市场法律体系，不再过多干涉市场主体的微观行为。经济领域中的各个行业管理部门，将主要力量集中于制定和组织实施产业政策、行业规划、国家标准等方面。在放宽市场准入的同时，加大市场监管力度，宽进严管，理顺市场监管体制，整合执法监管力量，解决多头执法、重复执法问题。

（五）同步推进“大部制”改革与职能转变

国务院的大部制改革已经启动，地方政府的改革也将相应启动，从中央政府的改革方案看，符合了十和2008年《关于深化行政管理体制改革的意见》提出的要求，顺应了经济社会发展的形势。需要注意的是，要解决好大部制建立后内设职能部门的“统”与“分”问题，防止出现部门归并，行政运行程序依然复杂或分治的情况，要不仅重组机构，还要实现职能优化和职能行使方式的转变。

（六）破除各类垄断激发民营经济活力

制定反垄断法、反不正当竞争法，加强执法，消除市场垄断和地方保护，出台更高层面的鼓励支持民营经济发展的制度，破除阻力，使相关扶持落到实处。国有资本应发挥其优势，从竞争性领域退出，转向回收周期长、竞争程度弱的基础和环境建设、人力资源开发、基础领域技术研发、产品中试、技术创新奖励支持和信息化网络构建等领域。

（七）推进政企分开科学引导企业活动

推进国有企业改革，将政府作为公共管理者的经济管理职能与国有资产运行功能分开。政府对国有企业履行出资人代表职责，突出抓好国有资产的保值增值，企业的生产经营活动由企业自主决策管理。运用产业政策、税收、科技扶持奖励等方法激励企业投资、技术创新，运用市场和法律手段引导企业建立公平的工资机制，使企业合理确定工资水平和内部工资关系。

（八）促进社会组织发展和发挥应有功能

推进社会组织管理制度改革，改变政府组织与企业不分；政府与社会组织不分；政府组织与事业单位不分的错综复杂关系，降低门槛，支持社会组织特别是市场中介组织、行业协会等发展；彻底推进事业单位改革。一方面，将社会组织能自我管理得更好的事项交由其处理，增强社会组织的自主性，发挥其行业自律作用；另一方面，加大监督检查力度，防止政府经济部门将管制类事项变相转交社会组织或事业单位。

在全面建成小康社会进程中，在深化改革开放的背景下，进一步转变政府经济职能与实现发展方式的转变，增强国家竞争力，实现又好又快发展等一系列重大问题密切相关，必须深化行政体制改革，实现经济职能的内在转变，同时以政治、社会等领域的配套改革予以支撑和保障。