基于指标法评估中国系统重要性银行

摘要:系统重要性金融机构监管的首要任务就是评估金融机构的系统重要性。本文首先介绍了系统重要性金融机构的监管动态和国际比较,然后结合巴塞尔委员会提出全球系统重要性银行的评估方法和中国银行业的实际情况,提出了中国系统重要性银行的评估方法。根据此方法,确定了目前中国的系统重要性银行,并研究了危机前后各银行系统重要性及来源的发展变化。

关键词:系统重要性;银行;指标法

中图分类号:F831文献标识码:A文章编号:1000176X(2012)09004809

一、引言

每次金融危机的爆发都会伴随对金融监管的反思与改进。本次金融危机中,雷曼兄弟的轰然倒塌引发了全球范围的金融危机,对全球经济造成严重的破坏。危机的经验教训让人们认识到系统重要性金融机构(Systemically Important Financial Institutions,SIFIs)“负外部性”引发的系统性风险,因其规模巨大、与其他机构广泛关联,其倒闭会造成巨大的风险外溢效应,对整个金融系统甚至实体经济都造成了巨大的损失。因此,系统重要性金融机构监管是后危机时代国际金融改革的中心议题之一。

2009年4月,G20伦敦峰会首次提出要加强对系统重要性金融机构的监管。根据G20的要求,金融稳定委员会协同巴塞尔委员会和国际货币基金组织针对系统重要性金融机构监管框架、评估方法和监管措施作出了一系列有成效的工作。系统重要性金融机构的监管,首要问题就是评估和识别系统重要性金融机构。目前,监管当局以及学术界已经提出了各种评估方法,但其评估方法的准确性还有待考证。评估方法的准确性会对监管政策的效果产生影响,过高或过低评估金融机构的系统重要性都会产生各种不利的影响。

二、系统重要性金融机构监管动态及国际比较

1.系统重要性金融机构监管的国际动态

虽然BASEL III对现行金融监管体制进行了重大改革,强化了微观审慎监管,还建立了宏观审慎监管框架,但BASEL III提出的措施还不足以解决系统重要性金融机构产生的问题。SIFI监管框架建立以及政策措施的提出主要由金融稳定委员会(FSB)牵头,并联合巴塞尔委员会(BIS)和国际货币基金组织(IMF)完成。FSB负责制定监管政策框架,包括政策目标、指导原则以及监管措施的关键特征,而SIFI的识别措施及相应附加要求则由BIS研究制定,并对附加要求的影响进行分析。

目前,SIFI监管框架已经初步建立,明确政策目标为降低SIFI的系统性风险与道德风险。由于全球性大型金融机构在危机中造成的影响重大,引发全球性危机蔓延,从而对于它们的监管更加迫在眉睫。2011年11月,BIS《全球系统重要性银行:评估方法与附加资本吸收要求》,提出了G-SIBs的评估方法与附加资本吸收要求,以降低G-SIBs的系统性风险[1]。BIS认为,对于全球系统重要性,应以全球性银行的倒闭对全球金融系统以及全球经济造成多大影响来衡量,而不是以银行倒闭的可能性来衡量。因而,BIS评估G-SIBs是根据影响系统重要性的银行特征对银行进行打分确定系统重要性评分,再利用聚类方法以及监管判断来确定G-SIBs。选择的特征指标共分为五类:规模、关联性、可替代性、跨境业务量和复杂性。根据指标法,FSB初步确定了并于2011年11月4日公布了29家G-SIBs的名单,并实施了更高的附加损失吸收要求。这一监管措施的过渡期安排为2016年1月1日至2018年年底,2019年1月1日正式生效。

FSB也提出了SIFI的有效处置框架,并对G-SIBs的母国提出了要求,以降低其道德风险。

2011年7月,FSB《系统重要性金融机构有效处置政策建议和时间(咨询意见稿)》,提出了一揽子全面的政策措施以提高监管当局处置SIFI的能力以防止系统性危机[2]。FSB提出处置SIFI的有效措施可分为三类:第一,将整个SIFI作为持续经营业务出售给新股东;第二,当SIFI某些部分出现危机时,将系统重要性或具有特许权价值的业务或功能分离出来甚至出售;第三,通过债务重组调整SIFI的资本结构。

2.各国监管当局系统重要性监管的发展动态

金融危机之后,各国均认识到系统重要性金融机构在危机产生及扩散过程中扮演着极为关键的角色。全球主要国家和地区在推进BASEL III的同时,也纷纷确定了各自国家系统重要性金融机构的监管框架与措施。

美国是此次金融危机的发源地也是在危机中损失最惨重的,因而在危机之后最先进行了金融监管改革。在2010年签署的《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》中,对系统性重要银行和非银行金融机构进行差别处理[3]。任意银行控股公司或者在美国有分支机构的外资银行,只要总资产超过500亿美元都将被视为SIFI。任何非银行金融机构(至少85%的资产或收入属于金融业务),只要金融稳定监管委员会(Financial Stability Oversight Council,FSOC)认为其会对金融稳定造成威胁的,都会被视为SIFI。非银行SIFI将也会受到美联储的监管,而外资SIFI将会受到更严格的审慎监管标准,但会考虑国民待遇(national treatment)和公平竞争的原则。《法案》规定美联储必须基于SIFI的规模和复杂性对其采取更高的审慎监管标准,包括资本和流动性要求、杠杆率限制、集中度限制和处置计划要求。美联储还有权对SIFI建立附加监管标准,包括紧急资本要求和短期债务限制。

英国金融服务局(Financial Services Authority,FSA)于2009年10月报告提出对SIFI的监管建议[4],包括:(1)对“大而不倒”银行实行“银行税(living will)”;(2)对系统重要性银行实行资本和流动性附加要求;(3)建立能够自给自足的附属机构,若不能则实行资本附加要求;(4)使用中央交易对手(Central Counterparty,CCP)结算、实行更高的资本、保证金和抵押要求,减少银行的关联性。此外,英国银行独立委员会主席John Vickers于2011年9月提议:若零售银行的风险权重资产超过GDP的3%,则被视为系统重要性银行,其损失吸收能力的要求应至少是风险权重资产的17%—20%,其中至少10%是资本,其余7%—10%需是能在处置时吸收损失的长期无担保债务,即所谓的“自救债券(bail-in bond)”。这一提议将于2019年初最终完全执行。