浅议中国户籍制度改革的利益视角

摘要： 特殊社会经济背景下产生的中国户籍制度具有利益分配这一异化功能，由此也导致了户籍制度改革的核心内容只能是户口利益的均等化。改革涉及多方利益和多方行为，地方政府是改革的主要执行者。地区之间公共服务供给水平存在巨大落差的现状以及现有的政绩观使得地方政府倾向于以户籍改革刺激经济发展，因此，地方政府的改革选择往往呈现出过分注重发展和淡化民生的倾向。

关键词：户籍制度 利益分配 户口利益主体 地方政府

当代中国户籍制度自建立之初，就有其特殊之处。就内容而言，中国户籍制度不仅包括人口信息登记与管理制度，还与粮油供应、劳动就业、社会福利、教育、住房等具体社会管理制度紧密结合在一起。就功能而言，它远远超出了“提供基本的人口数据资料”和“为公民个人行使民事权利提供相应证明”的基本价值，还承担资源配置和利益分配等强大的附加功能。

户籍制度改革的困难就在于户籍与诸多利益的捆绑，那么，户籍为什么不能与这些利益完全脱钩，它面临的障碍根源是什么？地方实施改革的阻力来自哪里？户籍改革过程涉及哪些利益调整和协调？作为户籍制度改革的主要执行者，地方政府是如何做出改革决策的，又呈现怎样的倾向？

本文试图以户籍制度的利益分配机制为切入点，去了解改革面临的根源障碍，并以地方改革为例，找出改革过程中地方政府面临的利益因素制约和阻力，从而解答地方政府的户籍制度改革选择。

一、户籍制度利益分配机制的形成及改革走向

从起源上看，当代中国户籍制度产生于传统发展战略及与之相适应的一系列制度安排。新中国工业化赶超战略的实施，必然要求农业支持工业、农村支持城市，这一城市偏向策略又必需相应的社会管理制度来保障，户籍制度由此产生。它将中国公民划分为农业户口和非农业户口两大类，并依据户口类型和籍地建立和实行不同的资源分配政策和福利体系。同时，根据户口辖地管理原则，对人口的迁徙与选择自由实行严格的行政控制，使得不同户籍身份间相互转换和自主迁徙遇到各种条件的障碍。

劳动力自由流动权利的丧失，使得1958年以来的中国户籍制度演变成为了城乡居民之间的一种利益分配机制。一方面，城市户口被赋予了更多的利益；另一方面，城市户口的获得被严格限制，除了新生婴儿可以随母落户城市，外来人口只有通过政府制定的严格准迁制度才能获得城市户口。

因此，现有的户籍制度改革，要么是调整城市户口偏向的城乡利益分配格局，逐步实现城乡户口利益均等化，要么是逐步放开户口迁移限制，最终实现迁移自由化。从内在逻辑来看，户口迁移限制是对城乡差别的户口利益状况的客观维护，户口利益均等化才是户籍制度改革的核心内容，当城乡户口利益均等化目标得以实现，人口的自由流动和迁徙便水到渠成。（见下图）

二、户籍制度改革面临的障碍根源

我国户籍制度改革面临的障碍根源是城乡之间、不同行政区域内的居民在公共产品方面的非均等化享受。不仅在城乡之间，地区之间户籍居民可享有的公共产品数量和质量也相差迥异，大城市或经济发达地区的中小城市往往比其他地区能提供更优质的公共产品。

通过人口迁移限制，维持现有的城乡之间的户口利益差别格局具有一定的现实合理性。因为如果任由人们自由迁移并且完全根据属地原则确定社会公共产品的分配，那么外来人口向城市的大量涌入，必然会激化城市人口数量和社会公共产品供给之间的矛盾。

这也正是绝大多数城市，尤其是大中城市，依然对外来人口实行户籍分隔政策的根源。对于大城市而言，面对可能蜂拥而入的外来人口，如果城市的福利保障体系和公共设施完全开放，必将在短期内对城市本身的相关支出产生巨大压力。因此，在公共服务均等化目标实现之前，盲目放开城市户口迁入限制，必将带来更大的社会问题。由此不难看出，户籍制度改革的根源障碍主要是公共产品供给的城乡与区域性差异。

户籍制度改革的阻力则是政府的部门利益，主要体现在政府财政收支矛盾、地方政府方面的矛盾、城乡居民之间的利益矛盾等方面。但归根结底，户籍制度的全面开放，有赖于城乡户口差别、地区户口差别的不断缩小。只有这两个差别小到了一定程度，大城市户口之上已没有太多可供追求的预期利益，户籍开放才能最终实现。而这个“缩小”，只能靠“补低就高”，不是靠“削高就低”。因此，户籍制度改革需要整体性的方案和多个政府部门之间的协调合作，仅靠一个城市的力量是不可能实现的。

三、户籍制度改革相关的利益主体

在户籍制度改革的背后存在着不同的利益主体，主要包括城市政府、城市居民和外来人口。城市政府是户籍制度改革的主要执行者，但其实施户籍制度改革的倾向是复杂的。其一，地方政府鼓励劳动力流入，尤其是投资者、纳税大户、人才的流入，这对于城市经济的发展是有利的。其二，户籍人口的养老、医疗、教育等公共服务由地方政府提供，使地方政府具有了限制户口迁入的“本能”，挫伤了地方政府实施户籍制度改革的积极性。

城市居民享有更多的福利待遇，是现行户籍制度安排的既得利益者。新生力量一旦大规模进入城市区域（比如外来人口的大量迁入），极易导致城市公共产品享用的短期拥挤现象，从而使原城市居民的特殊待遇不复存在。因此，他们倾向于反对户籍制度改革，以维持既得利益。

对外来人口的“流入”而言，如果不再存在迁移限制，目前形势下，其流动的成本与其在城市获得的利益相比，是小之又小的。因此，从制度变迁的角度看，外来人口是户籍制度改革的强烈需求者。

在外来人口当中，还可以根据他们的经济收入和职业划分出不同阶层。依据其对政府实施的户籍制度改革决策的影响力，可将其大概划分为外来精英和一般打工者两大类。

外来精英是指流动人口中拥有较多资本、知识、技能的人群，包括投资人员、私营企业主、外来人才等。对外来投资者而言，资本的自由流动性和追求利益最大化的本性使得它们随时预备用“脚”对不同城市的政府进行投票，因此其对户口的利益诉求更易影响到政府决策。对外来人才而言，在各地展开激烈的人才竞争的背景下，他们对户口的渴望也会对政府的改革决策产生不小的影响。

以农民工为主的一般外来打工者是城市中的弱势群体。作为弱势群体，他们不能参与当地的政治过程，不能形成自己的社会力量，更不能有效表达自己的诉求和需要。同时也应该看到，一般打工者对户籍制度改革的反应普遍较为冷淡。一方面，城市户口带来的社会保障这一潜在利益并非吸引他们的主要原因，他们进城的主要目的是获得城里的较高工资，只要户籍制度不阻止他们流入城市，他们普遍缺乏对户口的兴趣；另一方面，对自身作为弱势群体的认识，也使得他们对拥有城市户口抱有极低的期望，表现出典型的“低期望不表达”状态。

四、结语：户口与利益捆绑下的地方政府户籍制度改革倾向

户籍人口增长带来的公共服务供给压力是地方政府实施户籍制度改革的首要制约因素。在城镇户籍人员的公共福利、社会保障等公共产品主要由地方政府提供，且公共产品供给水平存在较大地区落差的背景下，随着城镇户籍的放开，大量人口进城必将对城市社保、教育、卫生、治安、交通、环境等方面的公共产品供给产生新的需求，这势必会加重地方政府的财政压力，从而打消城市政府放宽户口迁入限制的积极性。

这也正是大中小城市户籍制度改革力度差异的原因所在。在大城市，由于仍有诸多利益附着在户口之上，放开城市户籍，必将面临大批“福利移民”，给地方公共服务供给带来巨大的压力，因此，户籍制度改革较为保守。而在中小城市，尤其是小城镇，由于户口利益已基本剥离，放开户口并不会导致大批的人口迁入，因此，绝大多数地区的小城镇户口已基本全面放开。

对户籍制度改革而言，地方政府的公共服务供给水平与能力十分重要，其供应能力越强，越有能力应对和化解户籍改革之后城市居民以及社会公共需求增加的压力与冲击。然而，问题常常不在于地方政府社会公共服务的实际供给能力，而在于地方政府提供公共服务的意愿。尤其是在经济增长或人均GDP为导向的政绩观刺激下，地方政府的财政资源更倾向于投向经济发展激励方面，而不是投入到社会公共服务能力的改进方面。而以人均GDP为指标的经济实力排名更加刺激了地方政府对外来流动人口本地化的努力的排斥。就户籍制度改革而言，地方政府乐意于大力推行有利于地方经济发展的户籍制度改革举措，“本能”地以户口政策作为引进资金和人才的工具。因此，不少地方政府在户籍制度改革方面存在明显的学历等技术性歧视问题。

在现有政绩观刺激下，地方政府改进公共服务能力的意愿明显不足，而是将有限的资源投向经济发展激励，户籍改革甚至成为促进地方经济发展的有效刺激。正因为此，地方政府的户籍制度改革选择往往表现为：第一，过分注重发展，呈现“财富主导”、“人力资本主导”的户籍制度改革倾向。第二，淡化民生，对社会关系落户政策的实施力度不足。

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