吉林省高等教育宏观管理体制改革的历程及启示

[摘要]计划经济体制下政府高度集权模式的高等教育宏观管理体制成为我国高等教育改革的主要对象之一。吉林省通过确立“政府宏观管理、学校面向社会自主办学体制”的改革目标，逐步形成了“两级管理、三级办学”的体制；通过大规模的高校合并调整，对推进高教管理体制改革、优化高校布局结构、提高高校办学效益起到了推动作用。但改革的力度和范围仍有待加强，面向社会自主办学的体制尚待完善。

[关键词]高等教育　管理体制　办学自　布局调整

[中图分类号]G640

[文献标识码]A

[文章编号]1005－5843（2012）06－0091－03

高等教育管理体制包括与高等教育活动相关的组织制度体系、主要管理权限的划分（隶属关系）及相应的运行机制等，是高等教育发展的重要保障。认真总结吉林省改革开放30年来在高等教育领域推行简政放权、调整政府与高校之间的关系、扩大高校办学自的经验，探索未来的发展趋势，对提高吉林省高等教育质量、推动省域经济建设、引领社会进步具有重要的现实意義。

一、政府管理高校方式的变革

高等教育宏观管理体制主要指高校、政府、社会（市场）三者之间的关系与组织运行方式。其中，高校与政府之间的关系、中央政府与地方政府之间的关系（管理权限）、部委之间的关系（横向协调）是主要方面。高等教育宏观管理体制改革的核心问题就是如何理顺政府和高校之间的关系，从而促进政府职能、管理方式的根本转变，建立起高校面向社会自主办学的体制。

英国学者阿什比曾指出：在各国大学教育的体制发展过程中，有三种力量牵制着大学教育的发展：市场或公众人学的需求、国家政策或国家计划人才需求、大学体系的内在逻辑。大学向什么方向发展取决于这三种力量的合力。我国高等教育的发展由于受政治、经济体制发展的制约，国家政策或国家计划人才需求（政府的主导力量）成为上述三种力量中的刚性支配力量。在计划经济体制下，我国实行条块分割和部门办学的体制，政府是高校的唯一举办者、所有者、决策者，其特点是“包”（包招生、包培养、包分配）和“统”（统一指挥、统一行动、统一步调，强调全国“一盘棋”）。随着改革开放的不断深入，深化高教管理体制改革成为不可逆转的趋势。尽管这场改革依然是由政府自上而下地推动的，但高校办学的积极性和潜力也得到了有效释放，扩大高校办学自成为管理体制改革的重要目标而得到确立。这一改革进程可以划分为以下两个阶段：

1　“简政放权”时期

这一改革发生于上世纪80年代中期。1984年9月，为打破政府对高校统得过死、管得过多的局面，吉林省委、省政府了《关于扩大高等学校办学自的10条规定》，决定采取10项具体措施为高等教育“简政放权”。1988年，根据中央的部署，吉林省下发《关于省属高等学校实行校长负责制的意见》，决定在省属部分高校开展校长负责制的试点，探索党政分工、各司其职、各负其责、提高工作效率的经验，在人事、财务等一些方面逐步扩大了高校的自及系一级的职责和权限。高校办学的部分自限得到实际性的扩大。

1993年《中国教育改革和发展纲要》颁布之后，国家加大了宏观管理体制改革的力度，提出了“共建”、“合作”、“合并”、“协作”和“划转”等5种改革形式。这些形式在吉林省都得到了实践。一是5所高校实现了省、市与国家部委的共建共管，加强了对省内中央部委直属院校的统筹支持。1992～1997年，吉林省政府与原国家教委、原机械工业部、卫生部、省内延边州政府分别签署了共建吉林大学和东北师范大学、吉林工业大学、白求恩医科大学、延边大学的协议，把它们纳入吉林省国民经济与社会发展的总体规划，通过资金投入、政策扶持等形式，给予这些学校以有力的支持。吉林大学、东北师范大学、吉林工业大学三所学校顺利通过了国家“211过程”建设立项，进入首批国家“九五”期间重点建设院校行列。二是延边地区的5所高校实现了合并办学，高等教育结构调整取得进展。1996年，在原国家教委和吉林省政府的推动下，延边大学、延边医学院、延边师范高等专科学校、吉林艺术学院延边分院等4所普通高等学校实现了实质性合并，办学实力有了较大提高，办学资源得到优化配置，成为省内第一所、全国第二所（继扬州大学之后）包括文、理、工、农、医、师等学科门类齐全的新型综合型大学，开创了我国边疆少数民族地区单科性高等学校合并办学的新模式，改革经验受到全国高教界的瞩目，为吉林省高等教育管理体制的深化改革积累了宝贵的经验。

2　确立“两级管理、三级办学”体制阶段

这一阶段始于上世纪90年代末期。为落实十五大关于“加快高等教育管理体制改革步伐，合理配置教育资源，提高办学质量和办学效益”的要求，吉林省政府于1998年成立高等教育管理体制改革领导小组，形成了吉林省高等教育管理体制改革和布局结构调整的思路：从深化高等教育管理体制改革人手，以调整合并为基础手段，将中央部委所属院校和省属院校、成人高等学校统筹规划，逐步建立起布局结构合理、规模效益显著、教育质量高、适应吉林省经济建设和社会发展需要的高等教育新体系。改革的目标是，争取在2000年或稍长时间，形成一个管理体制高效、区域布局覆盖合理、层次结构完善、学科门类齐全、整体效益好、教育质量高的结构布局。具体包括4个方面的内容：（1）改革管理体制，形成多元主体办学结构。要建立一个中央、省、市三级办学，两级管理，以省统筹为主，条块有机结合的管理体制，充分调动政府、社会、学校的办学积极性，拓宽投资渠道，形成办学主体多元的局面。（2）通过规划调整，形成合理的区域布局结构。（3）形成合理的层次、科类结构。（4）要减少高等学校数量，提高规模效益。改革后的高等学校建制要由1998年的85所减少到一半左右，校均规模本科大学必须在5000人以上，独立设置的学院在3000人以上，高等专科学校2000人以上，师生比、职生比达到或超过全国平均水平。改革的模式是，在省政府及教育主管部门的统一领导下，统筹规划部委院校和地方院校、普通高校和成人高校，坚持共建、调整、联合、合并的方针，以调整合并为主，先易后难，稳步推进。根据各个高校的实际情况，分别采取“强一强”联合、互补性联合、同类联合、合并转制等形式。由于形势的发展，这一方案仅在部分环节得到实现，但其改革思路是直接指向宏观管理和办学体制的，其经验也为后期的管理体制的深化改革奠定了基础。

二、高校的合并重组与布局结构调整

“高校合并调整”是我国高等教育发展史上的一个重大事件，其具体是指发生于20世纪90年代初期之后，在国务院及其教育行政部门主导下，以推进高教管理体制改革、优化高校布局结构、提高高校办学效益为主线，在全国范围内实施的高等学校合并改革工程。从1990年到2006年，我国通过合并调整共新组建高校379所，参与合并的普通高校、成人高校和部分中等专业学校达1084所。其规模之大、影响之深远，不仅在国内罕见，在国际上也鲜有先例。

吉林省是高校合并调整最早、改革模式齐全、改革成效较好、改革经验丰富的省份之一，其合并调整办学工作始于上世纪80年代末期，至本世纪初共进行了4轮改革实践。后共有29所高校参与了合并调整，新组建高校9所。

1999年，吉林市内的吉林师范学院、吉林医学院、吉林林学院和吉林电气化高等专科学校等4所不同科类、不同层次、不同隶属关系的高校合并组建北华大学，组建成一所多学科性的省属综合性大学，办学实力明显增强。2000年3月，原长春建筑高等专科学校、长春工业高等专科学校、长春水利电力高等专科学校等3所具有50年办学历史的全国示范性高等工程专科重点建设学校合并组建长春工程学院。合校之后，学校以教育部组织开展的本科教学评建工作、教育质量工程以及学科建设为动力，大力推进各项教学建设与改革，按照本科教育要求重新构建校内教学科研组织机构和配置教育资源，完善办学基本条件，改善师资队伍结构和质量，重塑教学流程和管理流程，建立了较完整的本科教育体系，拓宽了办学类型与途径，提升了人才培养质量和科技工作水平，发展成为一所以工为主的多科型、应用型、教学型本科大学。2007年3月，吉林财税高等专科学校、吉林商业高等专科学校和吉林粮食高等专科学校合并组建吉林工商学院，成为一所以财经教育为主、多学科办学的教学应用型本科院校。合校之前，吉林省已经完成了工科、医科、农科等结构调整和资源整合，财经类院校布局和结构调整被提上议事日程。吉林工商学院的组建，既是振兴吉林经济、加快老工业基地建设的客观需要，也是实现三校优势互补，通过提高办学层次来提升办学实力的必然要求和内在需要。

2000年12月开始，由长春市计算机学校、长春市经济贸易学校、长春市第四中等专业学校、长春市第六中等专业学校、长春市轻工业学校、长春市旅游职业学校、长春联合职业学校、长春市电大附属职业学校、长春市机电技术学校、吉林省广播电视学校、长春市财政学校等11所中职学校合并组建了长春职业技术学院。合校之前，吉林省职业教育规模出现较大幅度下滑迹象，在校生数由1999年的292798人下降到2002年的158135人，毕业生数量由110001人下降到70494人，学校数由510所下降到339所，职业教育萎缩迹象明显。尤其是在专业设置方面，吉林省的高职院校专业主要集中在财经、电子信息、文化教育、制造等大类，而与振兴吉林老工业基地重点建设中的汽车、化工、光电子、中药材、农产品加工等产业相关或相近的专业数量，占总专业数量的比例不到10％，且人才培养的规格和数量都难以满足企业的需要。学院组建后，明确了为区域经济社会发展培养高素质技能型人才的办学定位，提出了“聚焦内涵建设、着力人才培养、彰显社会服务”的发展思路，形成了政府主导、行业指导、企业参与的“一主多元”办学模式——股份制办学、“集团化”办学、定向协议办学、订单办学、创业办学和中外联合办学，在与企业合作中探索出校企“共同制定专业人才培养方案、共同进行专业资源建设、共同实施实践教学管理、共同开展职业技能考核、共同完成顶岗实习就业”的“五同”人才培养模式，围绕吉林省、长春市的汽车、农产品加工、轨道交通装备等支柱、优势、特色产业和先进制造业、光电信息、生物医药、新能源、新材料等长春市战略新兴产业培养应用型人才。

在高校合并重组方面，吉林大学的经验受到社会各界的高度关注。这一事件发生于2000年6月12日，原国家部委所属5所高校——吉林大学、吉林工业大学、白求恩医科大学、长春科技大学、长春邮电学院合并组建了新的吉林大学。2004年8月29日，原中国人民军需大学并入吉林大学。合校之前，吉林省没有一所兼容文、理、工、农、医、财经、政法的真正意義上的综合性大学。合校之后，吉林大学成为我国规模最大、学科齐全、质量较高的新型综合性研究型大学，被称为我国高等教育的“航空母舰”。为使高校的合并重组发挥其最大效益，吉林大学在内部管理体制方面进行了三个阶段的改革。其一，试运行阶段（2000～2004年）。在这一阶段，由于被合并各校在历史、特色、管理、经费等方面存在着巨大的差异，使合并后的吉林大学在管理上存在着校区分散、管理复杂、财务负担沉重、思想分散、分配差异较大等诸多方面的问题。合校后，学校采取了下列措施调整内部管理：解决管理“真空”。避免出现“休克”现象；设置党政机构，选拔任用机关干部；深化后勤改革，推进后勤社会化进程；重视制度建设，建立健全各项规章制度。通过改革，基本理顺了内部管理体制，使学校的各项工作进入正常渠道。其二，探索阶段（2004～2009年）。在这一阶段，学校大力实施治理结构和管理体制改革，并采取了以下积极措施：进一步理顺校内各种权力关系，明晰和完善学校治理结构；确立校、院两级管理的管理体制，坚持管理工作重心下移；明确学部的地位与职权；明确校区事务管理模式；实行财务管理体制改革、后勤与产业管理体制改革。通过改革，基本建起了符合现代大学制度要求的内部治理结构。其三，整合完善阶段（2009年起至今）。在这一阶段，吉林大学围绕“完善民主决策机制。推进管理重心下移”这一重点，采取了一系列行之有效的措施：行政权力与学术权力相分离；实施目标责任制，强化各中层单位主要负责人的责任意识，形成竞争、激励和自我约束机制，不断推动学校整体管理水平的提升；实现权力重心下移，逐步完善学校民主管理和民主监督机制，使学校基层组织实现科学管理和民主决策的制度得到保障。通过改革，在领导体制、校院管理、人事制度、财务管理、后勤服务制度等方面取得了重大成就。合校之后，吉林大学在学术组织、知识生产、人才培养等方面取得了不俗的成绩。如新增国家重点实验室2个，“985工程”二期建设获得13个创新基地（平台）建设；学科建设取得重大进展，新增7个国家重点学科，新增4个国家重点培育学科，重点建设学科的质量和水平明显提高，优势、特色学科得到提升，并辐射带动了一大批学科的共同发展，新兴交叉学科得到了发展壮大，学科的综合实力显著增强，已初步构筑起适应国家和地方经济社会发展以及科技进步需要的、体现高水平研究型大学内涵和特征的学科体系；师资队伍建设显著加强，形成了以院士、著名专家和长江学者奖励计划特聘教授、国家杰出青年基金获得者和跨世纪优秀人才等为代表，以学科带头人为中坚，以中青年骨干教师为基础的高层次创新型人才队伍；科研水平逐年提高，各项指标均进入全国高校的先进行列。

三、吉林省高等教育宏观管理体制改革的启示

吉林省开展的高等教育宏观管理体制改革取得了突破性的进展，有效地理顺了中央和地方的关系，打破了“条块分割”的局面，优化了吉林省高等教育的结构和资源配置，高等教育整体实力有所提高；遵循教育发展规律。适应社会主義市场经济对高等教育改革和发展的要求，转变政府职能，由单一的直接行政管理，向主要依靠立法、规划、拨款、政策指导、信息服务以及必要的行政管理方向转变，扩大了高等学校办学的自，帮助高校建立与完善了“自我发展、自我约束”的机制，增强了高等学校的改革活力和发展后劲，使之逐步成为“面向社会，依法自主办学”的独立法人实体。

但也应该看到，吉林省高等教育宏观管理体制改革至少在以下几个方面还有待于完善或加强。（1）吉林省高等教育宏观管理体制的改革始终是由政府主导的，高校处于被动、从属地位，高校的办学自远未完全获得，办学主动性、积极性远未完全释放。（2）今后的改革实践中，要真正理顺政府和高校之间的关系，实现政府和高等学校之间关系的平衡发展，还迫切需要一个不断探索与完善的过程，这就涉及到政府职能与管理形式的根本性转变，让政府逐步从直接行政管理转向间接宏观管理，将更多的精力集中到战略规划、依法行政、政策指导和信息服务上，集中到各种间接调控手段上，使政府在管理高等学校的过程中能全面尊重教育及学术规律，实行宏观管理和间接管理。（3）扩大高校的办学自还要避免过去“一放就乱、一乱就收”现象的再现，要求高校必须在法律的框架内活动，运作不得逾越法律规定，坚持依法自主办学；培育、完善市场机制，让校际之间存在着一定的甚至激烈的公平竞争关系，激发办学活力和特色，使每所高校具有不可取代的存在价值和独特的整体形象。