对新形势下控规全覆盖编制的若干思考

摘要：在现行的规划体系中，控制性详细规划扮演着“承上启下”的串联角色，其是对总体规划内容的进一步细化落实，同时对下一层次的修建性详细规划又具有直接的指导作用，地位十分重要。随着城乡规划法、城市用地分类与规划建设用地标准、江苏省控制性详细规划编制导则等一系列新版法律法规的颁布施行，各地新一轮的控规全覆盖修编工作也逐渐提上了日程，常州市借助此次控全修编的契机，对以往规划管理中涉及控规调整的内容进行深入剖析，提出了控规全覆盖的编制应该“空间上分层次、时间上分阶段；区域弹性控制、持续动态更新”。

关键词：新形势、控规全覆盖、时间、空间、弹性、动态

Abstract: In the current planning system, control detailed planning plays a "nexus " series role, it is the overall planning content further implementation of refinement, while on the next level of construction detailed planning has a direct guiding role, position is very important. Along with the urban planning, city land classification and land use planning and construction standards, Jiangsu province controlled detailed planning guidelines and a series of new laws and regulations promulgated, each district is new round of the full coverage of regulatory detailed planning revision work also gradually put on the agenda, Changzhou city with the controlled full revision of previous opportunity, planning and management involved in the regulatory adjustment content carries on the thorough analysis, put forward full coverage of regulatory detailed planning compilation should be " space levels, time phases; the regional elastic control, continuous dynamic update ".

Key words: New situation, full coverage of regulatory detailed planning, time, space, elastic, dynamic

中图分类号：D643文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2012）

研究背景

2008年城乡规划法的出台，明确指出“控制性详细规划是城市规划、镇规划实施管理的最直接法律依据，是国有土地使用权出让、开发和建设管理的法定前置条件”。因此，控规作为依法行政的直接依据，各地政府纷纷加紧编制并报批了控规全覆盖。目前，常州市已完成60余个编制单元控制全覆盖的编制，其中57个已通过规划鉴定会审查，48个已通过市政府审批。

控规全覆盖的报批虽然规范了政府的依法行政行为，但同时暴露出一些问题，由于部分单元控规从编制到报批，时间进度较短，地块指标、公建配套等考虑不够细致，在实际操作中，经常性出现需要调整控规的情况，而作为法定规划的控规，调整程序十分繁琐，时间进度也较长，反而束缚了政府的效能，制约了城市的发展。

从目前控规调整的情况来看，其实有两条不同的路线。其一是局部调整，即走控规调整程序调整控规；其二是深化完善，在控规全覆盖在编制过程中对部分不能明确，或者不需要强制的内容进行弹性化，待在后续的规划管理中进一步明确后，通过规划条件进行补充完善。路线二不需要走控规调整程序，较为方便快捷，但如何能做到尽量走路线二而不走路线一，需要在规划编制过程中根据单元的不同情况采取区别对待的弹性编制方法。

空间上分层次

1、编制单元之间

对于不同编制单元，由于所处的区位，各自的主导属性不尽相同，应有区别地对待，如城市历史文化保护区与工业区。历史文化保护区由于需要加强对历史文物的保护，协调周边的建筑风貌，应当以刚性控制为主；而城市工业区规划要素较简单，尤其对新建工业用地，在业态还未明晰的前提下，可适当增加控制的弹性，以规划引导为主。

2、编制单元内部

编制单元内部按照“编制单元”、“基本控制单元”、“地块”三层次控制。

编制单元的规划主要发挥与上位规划衔接，落实总体规划的相关内容，如功能、人口、基础设施、片区指标等。基本控制单元的规划实行粗线条的全覆盖，主要落实三大设施、体现街区特色、控制建设强度、街区指标。地块作为土地批租的最小单位，是对基本控制单元层面内容的深化，以指导一般性建设和土地一级开发计划。

时间上分阶段

以往的控规都以终极蓝图的模式进行编制，而此种模式直接导致以控规作为直接依据的规划管理出现许多问题，如在城市周边区域，现状为工业用地，而远期退二进三，规划为居住用地，这种改造可能在未来很长一段时间才能实现，而近几年可能出现的情况是，区域发展需要不断扩大工业用地，而作为规划管理部门就很难进行用地审批，因为控规对此区域的定性为居住。

因此控规全覆盖的编制因遵循城市循序发展的规律，结合近期建设规划对近期建设范围进行全覆盖规划，远期用地则以规划引导为主，近远结合逐步推进控规全覆盖的编制工作

区域弹性控制

在土地出让的实际操作中，“自上而下”的规划控制与“自下而上”的用地需求一直是矛盾体。一方面控规必须落实总规的控制性内容，而在市场经济体制下，往往出现用地需求与总规层面控制性内容存在或多或少差异的现象，如何在两者之间找到平衡点，一直是亟待解决的难题。

2012年，新版江苏省控制性详细规划编制导则出台，为该问题的解决提供了思路。导则明确提出了以基本控制单元为地块指标、公建配套调整的最小单位。在基本控制单元内需明确主导属性，作为确定用地兼容的重要依据；控制总建设规模，作为核算公共管理与公共服务设施、公用设施容量的基础，基本控制单元内各地块的开发总量不应突破单元总建筑规模的上限控制要求，但可总体平衡；配套设施的内容、数量与规模为强制性内容，其位置与用地边界可以作为引导性内容，允许其在基本控制单元内调整。

持续动态更新

城市是有生命力的，城市的发展是动态的，而控规是为城市建设服务的，因此控规的编制也应是动态的，以往终极蓝图式的编制方法是盲目错误的，控规全覆盖应该分空间、分时间逐步推进，并结合实际建设，以三年或五年为一个周期进行滚动更新，这样才是符合城市发展规律的科学编制模式。

结语

控规全覆盖的编制不应是式的一蹴而就，全区域的覆盖看起来很美好，但实际是不必要的，也是不科学的，针对现有的控规编制和管理存在的诸多问题，规划应该在“质”上下功夫，注重“质”的提升和突破，而非一味追求“量”。应加强研究与创新，提高控规的时效性、可操作性，按照空间上分层次，时间上分阶段，有区别地逐步推进控规全覆盖的编制，使其真正达到控制和引导城市良性发展的目的。

参考文献：

[1] 中华人民共和国城乡规划法，2008

[2] 江苏省控制性详细规划编制导则，2012

[3] 关于控规“热”下的几点“冷”思考，李咏芹，2008

[4] 由控规全覆盖引发的思考，黄明华、王阳、步茵，2009

[5] 城乡规划法下控规全覆盖建设用地规模整合——以广州市番禺区为例，余珂、吴天谋，2011

臧磊 ，15189773389 ， ，江苏省 常州市 武进区 武进规划局 ，213159