广东省农村信用社改革战略研究

摘要：文章以广东省农村信用社改革及发展为切入点，以目前广东省农村金融需求与农村金融产品的供给及农村信用联社存在的问题为主要研究对象，在研究国内外农村合作金融发展和管理的基础上，以新颖的视角，运用马克思主义经济理论和现代西方经济学理论，较为全面地论述了农村信用社可持续发展能力和改革实践问题。

关键词：农信社；战略改革；农村金融

作为正式制度安排下的中国农村合作金融组织――农村信用社经历了50多年的发展，已形成一个有着自身特色的金融组织。但是，农村信用社自创立以来，由于其管理体制多变，基础理论研究不够，产权不明，运行机制不良等原因，使农村信用社的可持续发展和竞争力非常落后。这些问题同样制约着广东省农信联社的发展。

一、广东省农村信用合作金融及农村信用社发展概况

分析农村信用社的发展，离不开中国宏观经济背景和金融背景，尤其是应对广东省农村合作金融和农村信用社的发展改革进程、历史沿革、存在问题和特点进行重点分析。

正如中国农村金融体系在形成发展和演变的过程中经历了几次重大变革一样，广东省农村金融体系业经历了几次重大变革。建国初期，实行人民银行一统天下的金融体系，根据“深入农村、帮助农民、解决困难、发展生产”的要求，一方面在农村普建银行营业所，截至1956年底，中国人民银行在农村建立了13846个营业所；另一方面帮助农民发展信用互助合作组织，组建信用互助合作社，形成以国家银行为领导，以信用合作社为助手的农村金融体系，至此广东省农村金融体系得以建立。

二、农村信用社存在问题的研究

第一，农村信用社只是名义上的金融“合作”组织，在实际经营中，农村信用社的官办性质依然存在，其经营经常受到官方的行政干预，没有突出创办时所欲体现的合作性质。主要表现在：社员没有退社的自由；管理人员是上级管理机关任命；农村信用社的组成也基本由行政命令强制形成的。

第二，由于商业化改革，农村信用社的经营也更加强调贷款质量和回报，其经营的利润导向越来越明显。国际农业发展基金的报告指出，农村信用社的贷款实际上只覆盖了20%左右的农户。许多针对农村信用社的案例研究也表明，无论在经济发达地区，还是在广大中西部地区以及部分东部农业大省，农村信用社都表现出“非农化”特征，直接表现为农村信用社网点设置的城镇机制化趋势、资金流向的城市化和从业人员的城镇居民化。

第三，由于农村信用社在农村金融市场上处于事实上的垄断地位，缺乏来自外部的良性竞争，因此，其改善内部管理、加强金融风险控制的动力不足，这无疑也是农村信用社资产质量不高、经营效率低下的重要原因。

第四，农村信用社的组织形式已基本背离了社员入股的初衷，农村信用社的社员原始股金在其资产中占比极小，部分农村信用社甚至已经没有社员股金，所有权不明晰将影响农村信用社的进一步发展，社员民主管理从内容到形式上已基本不存在，农村信用社已演变成完全由农村信用社内部及其上一级农村信用社联社所控制的独立于社员之外的金融组织，内部人控制现象严重。

三、农村信用社改革对策研究

针对目前中国农村信用社现状，许多学者对中国农村信用社提出了改革建议和意见。主要包括：明晰农村信用社产权；重建新的管理体制；解决农村信用社历史亏损问题；放松对非（准）正规农村金融的管制，允许农村金融机构的多元化，导入竞争。本文试图通过国家的改革建议，在分析广东情况基础上提出广东省农村信用联社的改革对策。

（一）当前农村信用社改革政策综述

2003年6月27日国务院下发了《深化农村信用社改革试点方案》，提出了试点改革要解决的两个主要问题，以及对农村信用社改革的四项支持政策。

1、两个问题。（1）改革农村信用社产权制度，确定不同的产权形式，以解决“谁出资、谁管理、出了问题谁负责”难题。产权改革的具体组织形式可以根据各地不同情况选择不同的产权组织形式（包括股份制、股份合作制和合作制），不搞“一刀切”。具体而言，在经济比较发达、城乡一体化程度较高、农村信用社资产规模较大且已商业化经营的少数地区，可以组建股份制银行机构；在人口相对稠密或粮棉商品基地县（市），可以以县（市）为单位将农村信用社和县（市）联社各为法人改为统一法人；其他地区，可在完善合作制的基础上，继续实行以乡镇农村信用社、县（市）联社为法人的体制；采取有效措施，通过降格、合并等手段，加大对高风险农村信用社兼并和重组的步伐。对少数严重资不抵债、机构设置在城区或城郊、支农服务需求较少的农村信用社，可考虑按照《金融机构撤销条例》予以撤销。（2）改革农村信用社管理体制，明确规定由地方政府负责对农村信用社的管理（包括使农村信用社贷款投向符合国家政策要求、进行人事管理等），由国家监管机构（主要是银监会）依法实施监管，但在微观经营决策上由农村信用社自我约束、自担风险。

2、四项支持政策。（1）对亏损农村信用社因执行国家宏观政策开办保值储蓄而多支付保值贴补息给予补贴。具体办法是，由财政部核定1994～1997年农村信用社实付保值贴补息数额，由国家财政分期予以拨补。（2）从2003年1月1日起至2005年底，对西部地区试点的农村信用社一律暂免征收企业所得税；对其他地区试点的农村信用社，一律按其应纳税额减半征收企业所得税；从2003年1月1日起，对试点地区所有农村信用社的营业税按3%的税率征收。（3）对试点地区农村信用社，采取再贷款或人民银行专项票据予以资金支持。（4）在民间借贷比较活跃的地方，实行灵活的利率政策。

（二）对当前农村信用社改革效果评价

经济改革的历史经验表明，凡是成功的改革案例，均遵循了“基层发明-上层肯定-试验推广”的由下而上的制度创新模式；凡是失败、效果有限或后遗症极大的改革案例，均走了一条“上层设计-试验推广”的由上而下的制度创新模式。这种不同改革方案选择的不同效果可归因于改革设计者、参与者和受益者之间对信息的享有程度存在极大差异，以及在此基础上形成不同的激励和约束机制，导致了两种改革模式中不同经济主体博弈的结果大相径庭。目前已有官方人士和学者对“方案”的实施与“方案”设计目的随着时间推移不一致表示了忧虑。如果从农村信用社结构视角和功能视角来讲，这次农村信用社改革还存在许多弊端：应该选择真正的合作制，还是选择商业性的股份制，而不应有股份合作制；减少政府的直接干预，无论合作制，还是股份制都应由股东自己来控制；要鼓励各种新型竞争性金融机构在农村的创建，使农村金融机构多元化。

（三）国际农村小额信贷模式的启示

和我国人文文化相近、种植习惯相同的印度尼西亚的乡村银行组织，在支持本国农村经济发展和农村建设上都有非凡的表现，经验值得目前我国农村信用社改革借鉴。印度尼西亚人民银行（BRI）是印尼的乡村银行，目前在全国建立了3600个村行，1984年印尼政府根据商业银行的规则对其进行了改革，创造了全新的组织机制和金融产品，成功地将银行的商业利益与扶持农村低收入农户结合在一起，并取得了巨大的效益，得到了国际社会的普遍关注和认可，成为制度主义乡村小额信贷模式的主要代表。我国赴印度、印尼扶贫考察团经过实地考察研究得出以下经验性结论：

1、在开发有效的小额信贷系统方面，下放权利是一个有力的工具。在借款地点建立持续的管理责任，可以直接衡量产出和准确责任，下放贷款、收款、资金动员和赢利的权利，可以帮助银行发展并克服，产品和过程的标准化和简单化是小额信贷系统下放权利的基本条件。特别是在贷款对象为农户的庞大系统中。它保证了运行的公开性，简单的管理监测，基层贷款所需人员的减少。

2、建设一个可以面对以下特殊挑战的小额信贷系统：一是小额信贷需要和商业银行不同的贷款和管理文化。客户和他们的需求是不同的，他们很少或者根本没有正式会计记录或财务声明。贷款规模很小，想要赢利，必须有简单化、标准化的程序，并严格控制成本。因此，必须培养一批熟悉并严守小额信贷原则的贷款和管理人员。二是通过高水平管理坚持小额信贷目标。三是员工、地点、设备、产品开发、培训、监督都和商业银行有很大的不同。还会出现小额信贷机构的需求和银行其他运行部门之间的冲突。因此需要建设小额信贷的特殊能力，以促进商业部门的运行。这种高质量的管理也是发展不同部门需求以达到工作平衡的关键因素。

3、员工必须适合小额信贷的要求。拥有众多的小储蓄、小贷款用户，开发出一套行动标准以控制人工成本并保持有序的机构发展。在小额信贷中，放款程序要“有进有停”，以保证未来项目中有良好的还款表现。反过来，要求有长期的员工招募和培训计划，保证在需要的时候有适当的员工补充上来。具体规定员工的教育水平和本地招聘的原则，员工必须能够和小额信贷客户有效沟通，必须适应小笔贷款和不熟悉业务的对象。

4、监督和监测必须伴随着典型的小额信贷活动中的小笔贷款和存款的数量。小额贷款容易逐级上报，并且通过对拖欠、冲账等现象的综合评估，对贷款赢利质量进行跟踪。逐级衡量的方式不会改变借款和监测层面收集的情况，这两个层面的监督和监测可以避免小额信贷两个共同的弱点：一是提供给高层管理的材料过于琐碎；二是不能成功传递实地项目的资料。BRI强烈地感觉到有效的逐级上报的监督机制的创造，必须由依次传递的、权利下放的、实地导向的监督和监测来支持。

5、管理信息和报告系统必须发硬小额信贷系统的自然属性，提供不同层面实际管理作用的支持信息，在贷款点上关闭个人贷款报告，及早发现可能出现的问题；沿着管理台阶逐步上报材料；开发反应贷款情况的综合指标。充分利用计算机化的报告，提高管理报告上报速度，注意防止由于计算机的使用而出现的上报数字超过需求逐渐复杂化的趋势。

（四）农村信用社改革对策及创新

从历史经验上看，政府直接干预和参与金融机构改革，都是金融机构产生不良资产的重大根源，尤其是地方政府，很容易把所掌握的金融机构当作自己的提款机。农村信用联社改革后，成为了省级政府控制的金融机构，这也使中央和学者感到忧虑。从国外经验看，只有地方政府持有大股份的银行（如德国的储蓄银行）才由地方政府和中央银行的信贷监管部门一起实行双重监管。而我国农村信用社改革后，地方政府并不持有信用社的股份，但是却由省级政府和银监会一起实行双重管理和监督。

目前广东省农村信用联社改革的核心问题是解决农村信用社的性质问题。只有明确了农村信用社的性质，才能规范农村信用社的管理。具体讲就是要实事求是，区别对待。对于可以吸收社员自愿入社的农村信用社，按照合作金融的组织方式组成信用合作社，彻底恢复合作金融性质，并按合作金融本来要求创新制度安排。对于已经具有现代化企业性质的农村信用社，要放手转为中小商业银行，并严格按商业银行管理，同时，在转变成商业银行的地区，积极支持农民自愿组建新的合作金融组织。对于资不抵债的农村信用社，应按照金融机构退出市场的规定，坚决予以关闭，并在关闭地区支持农民重新自愿组建新的或合作金融机构或商业金融机构。只有使产权所有者按照自己的真实意愿，对产权物的发展享有全部真正的决策权和日常管理及监督权，才能真正促进产权物的可持续发展。

四、结束语

新农村建设问题已成为目前我国发展的关键，作为支持新农村建设和发展的金融支柱的农村信用社，其改革和发展就成为关注的焦点。在此意义上，本文运用可持续发展理论，探讨在目前我国新农村建设形势下的农村信用社的改革发展的模式选择就具有理论和实践的双重意义。

参考文献：

1、周立,戴志敏.中小商业银行竞争力与发展[M].中国社会科学出版社,2003.

2、何广文,冯兴元等.中国农村金融发展与制度变迁[M].中国财政经济出版社,2005.

3、周霆,邓焕民.中国农村金融制度创新论[M].中国财政经济出版社,2005.

4、单宝,周立公.管理学――理论过程方法[M].立信会计出版社,2004.

（作者单位：北京师范大学珠海分校商学院）