村级民主自治中的乡村关系与村两委关系探讨

【摘要】 基于对浙江省温州市鹿城区实地调研的基础上对乡村关系、村“两委”关系紧张问题进行广泛、深入地探讨，提出了解决问题的思路和措施。

【关键词】 村民自治 乡村关系 村两委关系

村民自治作为我国农村基层直接民主的尝试，为我国基层民主的发展奠定了坚实基础，其实现程度决定了我国民主政治建设的进程。通过对浙江省鹿城区部分农村的实地调查，发现乡镇政府与村委会，村两委之间的失范与冲突问题，已成为我国基层民主建设的主要问题。

一、乡村关系、村两委关系的内涵界定

首先界定乡村关系。对于乡村关系的概念，学界主要从广义角度去认知。其中郭正林在其《论乡村三重关系》一文中指出：“乡村关系是指乡镇与村委会之间相互作用相互影响的状态。它主要包括村委会与乡镇政府、村委会与村党支部、村委会与村民代表会议、村委会与集体经济组织、乡党委与村党支部等的关系。”这种广义的界定方法有全面性、概括性的特点。在现实中，由于其内涵过于丰富，造成其对乡村关系界定不明晰，可操作性不强。因此，应从狭义的角度对乡村关系进行界定，使乡村关系更加明晰化。文中所说的乡村关系是指村民自治视野下的乡镇政府与村民自治组织村民委员会的关系，体现的是国家管理与社会自治的关系问题。其次是村两委关系概念的界定。对于村两委关系的界定，学界和实务中的认知都比较统一，都认为是指村民委员会与村党支部的关系。笔者赞同学界的观点，同时认为这一界定过于笼统。因为村两委关系自村民自治以前就存在，而现在所研究的村两委关系特指实行村民自治以后，村级民主自治组织与村级党组织之间的关系。因此，对村两委关系的界定是：村民自治实行后的村民自治组织――村民委员会与村级党支部的关系。

二、当前乡村关系、村两委关系的现状及其问题

（一）当前乡村关系的现状及其问题

我国第一个村民委员会的出现是在1980年2月。当时广西壮族自治区宜山县三岔公社合塞村村民通过民主选举产生了第一位村委会主任。从此，村民自治成为我国乡间社会发展趋势，特别是1998年国家正式颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》，标志着我国村民自治工作在全国范围内铺开，中国农民由此走向了自我管理、自我教育、自我服务的路子。在村级民主自治实行过程中还存在一些问题，其中乡村关系问题突出，严重影响村级民主自治的发展。

1．乡村关系“附属行政化”的表现。有学者认为，“附属行政化是指乡镇政府将行政权力凌驾于村民自治之上，把村委会当作自己的下属组织，用传统的命令指挥式的管理方式对村委会从其产生到日常工作等微观运行进行干预与控制。”对于这一问题的认识，学界的意见基本一致，本文认为“附属行政化”就是乡镇政府违背《村民委员会组织法》中的村民自治原则，过度干预村级民主自治的现象。实务中的表现主要有：首先从人事制度上直接干预村级民主自治。《村民委员会组织法》规定实行村民自治原则，村民自治的基本要求是作为村民自治机构――村委会由村民依法直接选举产生而不受干预。但在现实操作中，不少乡、镇政府总是试图通过左右村委会选举，以达到使他们认为“听话”的、“有能力”的人当选村委会干部的目的。其次除干预村委会选举外，乡、镇政府还干预村级财政收支和农村公共事业建设。乡、镇政府通过“村财乡管”等方式，掌控村级财务，这显然有悖于村民自治的初衷。有些乡、镇政府要求村里搞超过其经济承受能力的公共事业，以彰显其“政绩”。这些都严重损害了村民的利益，激化村民与乡、镇政府的矛盾，加剧了乡、镇政府与村民之间的紧张关系。

2．乡村关系“过度自治化”的表现。程同顺在其《村民自治的蜕变及防治》中指出：“过度自治化是指村民自治越出了法律许可的范围，单纯地从村庄的利益出发，不愿意接受、甚至力求摆脱乡镇政府的指导与监督，追求绝对自治。”笔者认同此观点。在基于此观点的基础上，笔者认为“过度自治化”很多时候是村民自治在遭受乡镇政府的不正当干预下即在“附属行政化”的影响下，村民与之对抗的产物。从调研的情况看，“过度自治化”的倾向尚不普遍，远不如“附属行政化”普遍，这也是村民自治的一种蜕变，理因引起重视。其主要表现在：一方面，由于一些乡、镇政府对村级事务不适当的过度干预，导致村民利益受损，加剧了村民与乡、镇政府的矛盾。村民为保护自身的合法权益不受侵害，在选举时，专选那些与乡镇政府唱反调的人当村委会主任，致使一些地方的村委会干部曲解了村民自治的内涵，认为自己是群众选出的，只对群众负责，没有必要接受乡镇政府的指导和监督，甚至有的村干部还煽动、带动群众与乡镇政府对着干。在对温州市鹿城区的调研中，发现某村就出现过几次乡镇政府提名的候选人被村民选举淘汰，村民选出来的村长或主任都是平时专提意见的。另一方面，一些乡、镇政府，为了避免麻烦，对村里的事务不愿管，对乡村村委会的工作不闻不问，致使村民自治缺乏政府的有效指导和监督，造成“过度自治化”的一个重要因素。

（二）当前村两委关系的现状及其问题

由于《村民委员会组织法》对村民委员会和村党支部的权利、义务、职责等定位的不够明确、清晰，致使村两委在行使各自职权时产生不少问题，其表现形式也是各尽不同。其中有的是村党支部包办村委会工作，以党的领导替代村民自治，村委会处于从属地位；有的则是村党支部的核心作用被弱化，以村民自治代替党支部领导。

1．村党支部包办一切，自治功能弱化。由于长期以来农村党支部掌控着农村的绝大部分资源，特别是政治和经济上的资源。对这些资源的掌控使得村党支部一直是村的领导核心，在农村的各项事务中占据主导权。推行村民自治后，虽部分权力被弱化或受制约，但这种权力的惯性思维依然使得村党支部在农村的各项事务中起着关键性的作用。这使得村委会难以发挥其在村民自治中的作用，有的甚至仅成为一种摆设，没有实质上的内容。

2．村党支部弱化，村民自治过度。相比于村党支部，在理论和法律上，也在大量的现实中，村委会拥有更为广泛和直接的民意基础。部分村委会主任认为：“我是全体村民选的，我只对村民负责”，“支部是抓虚的，村委会是抓实的，村里的事由我说了算”。这些通过村民直选的村领导干部，大部分是村里威望很高或致富能手，在村里拥有较大的影响力，致使村支部处于相对弱势地位，不能充分发挥党在村民自治中的领导作用。

3．两委互相争斗，村级组织瘫痪。在一些地方，村党支部和村委会分别由两派人员把持，形成两个权力中心。这样两个权力中心，并无明确分工，很容易滋生事端，导致内耗不断。例如对某村的走访调查，就有村民反映他们村书记为了保证其在村里的领导地位，在发展党员时尽量安排自己的亲戚或关系特别好的人。另外，在调研走访中发现，有12名被调查者认为两委是互不相让、各干各的。

三、针对当前乡村关系、村两委关系所存在问题的对策研究

（一）村委会与乡政府之间的关系需要在法律上进一步明确

1．健全法律法规，使乡、镇政府和村委会各自权责明晰化。《村委会组织法》第四条规定乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、监督，但不得干预依法属于村民自治范围的事项，村委会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这一规定说明乡镇政府与村委会之间是指导与被指导，协助与被协助的关系。但由于这种原则性规定过于笼统，导致实际执行过程中难以操作。如关于指导、支持、帮助的内容、方式、方法，以及协助的范围与方式都没有相关的法律、法规予以明确规定。笔者认为切实可行的办法是：各地根据本地具体情况制定符合本地实际的可操作的制度，对乡、镇政府和村委会之间权责关系作出明确规定。在不与《村委会组织法》规定的原则相冲突的前提下，通过制定具体的地方性法律、法规弥补原则规定下所造成的法律空白，使得乡、镇政府和村委会在权责方面明晰化。

2．完善法律救济制度，落实责任追究制度。法律既要规定权利，更要规定权利遭到侵害后的补救方式，这就是法律上的权利救济制度。《村委会组织法》由于法律责任追究制度的缺失，导致目前的村民自治执行不力。因此，必须尽快建立、健全村民自治过程中的法律救济措施，落实责任追究制度。譬如，“当出现乡镇政府存在对村委会侵权时，村委会可向更高一级政府反映或直接提起行政诉讼以制止这种侵权行为；当村委会不执行有关国家的政务，乡镇政府可给予一定的处罚，直至最后提请村民代表会议给以罢免重选村委会成员；当乡镇政府与村民会议因整体利益和局部利益发生冲突时，必须根据国家有关法律对这种狭隘地方主义进行制裁以推行有关的国家政策。”

（二）村委会与村党支部之间的关系需要进一步协调

1．村党支部应当充分发挥领导核心作用，转变领导方式，依法领导村民自治。根据第32条的规定：“街道、乡镇党的基层委员会和村党支部，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”因此。村民自治必须坚持党的领导，发挥村党支部领导核心作用，按照国家法律、法规依法进行。坚持党的领导不代表由村党支部包办一切，这就涉及到领导方式转变的问题。目前在社会经济巨大变迁的情形下，党的领导方式应随时展而有所改变，党支部的领导方式应由过去的直接决定、命令转变为间接领导。“如可以把党支部的议案通过村民代表大会上升为村民意志来治理农村，在组织形式上由直接领导村委会向通过村民代表会议领导村委会，一方面，可提高党支部贯彻执行党的方针政策的效率密切村党支部与村民之间的关系，大大加强党支部的领导核心地位；另一方面，可保证村委会自主地管理本村事务，保证村民自治制度健康发展。”

2．村委会依法实行自治，杜绝过度自治现象。目前，一些地方的村干部片面理解“自治”，甚至故意曲解“村民自治”，认为自己是村民直选的，可以不听村党支部的意见，甚至和村党支部对着干，这种做法显然是错误的。村委会必须把其置于党支部的领导之下，积极主动地做好职责范围内的工作，维护好、发展好村民的根本利益。

3．完善法律法规，明确各自职责。虽然《中国共产党农村基层组织工作条例》和《村委会组织法》对村党支部与村委会的关系都作出了明确的规定，即党支部是农村各种组织和各项工作的领导核心，在农村发挥领导核心作用；村委会作为村民自治组织也必须在党的领导下开展工作。但二者在职责权限的划分上尚不清晰，二者的权限存在很大的交叉区域，这也是导致村两委之间关系出现异常的重要原因之一。因此，在完善法律法规中，不但要明确乡镇政府与村委会之间职责权限，也要明确村两委之间的职责权限，使村党支部与村委会各司其职。

参考文献

[1]常涛．领导权与自治权的博奕―乡村关系现状及深层原因探析．中共中央党校硕士学位论文．2002：12（5）