关于中央银行独立性问题的研究

摘要：本文阐释了中央银行独立性的涵义及其存在依据，并利用相关实证资料重点考察了中央银行独立性和通货膨胀之间的相关关系及其内在机理。

关键词：中央银行；独立性；货币政策

中图分类号：F820

文献标识码：A

文章编号：1006-1428(2009)06-0031-05

一、中央银行独立性的涵义

中央银行独立性是相当复杂的问题。独立的含义通常被理解为将特殊的职能赋予特定的机构。中央银行独立性主要是相对于政府(行政机关)而言的。在极端主义者眼里，独立于政府的中央银行的主张是，对货币的控制是可以与立法、司法或行政权力相提并论的政府(广义)的基本职责。这种主张的合理延伸便是，让中央银行具有大致与立法、行政、司法方面同等的权力，成为与立法、行政、司法部门同等的独立政府部门，其行为受制于司法部门对法律的解释，这便是中央银行独立性的最极端的解释。以此标准衡量，几乎没有独立的中央银行。只有德意志联邦银行等少数几家接近这一标准。

如何衡量中央银行独立性有不同的方法。1980年英国考察金融机构职能委员会提出了5个条件：一是归谁所有，是私有还是国有；二是其总裁与理事的职权及其任命和任期；三是其在执行货币政策方面有哪些法定职责，履行这些职责时是否受政府支配，双方有矛盾时如何解决：四是其同政府有关部门是否有人员交换或人员之间的联系，政府在中央银行理事会中有无直接代表：五是是否直接向议会汇报工作。1990年，国际中央银行研讨论会指出：“中央银行独立性的具体体现是，必须独享货币发行权；发行货币根据经济的客观需要而不受政府财政透支的干扰；能独自解决严重的通货膨胀而无须向财政部报告自己的工作；重大决策不由某一部门或个人决定。而由中央银行理事会决定；享有充分的权力对金融系统进行监督和管理；拥有资金来源与运用的支配权而不依赖财政拨款。”一般认为，中央银行独立性应是指中央银行能够免受政府和其它政治力量的干预；享有确定货币政策最终目标及选取恰当的货币政策工具来达到所选目标的自由。理论的表述大致可归纳为几类：

一是政治独立与经济独立。中央银行的独立性首应体现为政治上的独立，这主要包括中央银行权力机构――理事会主席及其成员的任命程序和中央银行主要官员的任期、中央银行章程中是否明确载明其职责是维持物价稳定等内容。政治独立反映了中央银行在何种程度上可以自由追求稳定物价的目标而免受其它政治权力干预。经济上独立则指中央银行是否有权决定向政府提供信贷的规模，并自主确定对这些贷款的利率水平。中央银行经济上的独立性还体现在能控制货币政策工具、对银行的监管和再贴现率水平的确定等等。

二是工具独立和目标独立。工具独立意指中央银行没有义务直接或间接地为政府预算赤字融资，并且应享有决定利率的权力。目标独立意指中央银行有权不受干预地决定货币政策最终目标，这也意味着中央银行有可能认为产出稳定比物价稳定更重要，进而采取相应行动。

三是法律上的独立与事实上的独立。一般认为，工业化国家法律上的独立性至关重要，而发展中国家主要看其事实上是否独立。在各国的立法实践中，中央银行的法律地位所体现的独立性主要有以下3种模式：第一种：中央银行在法律地位上独立于政府，直接向最高权力机构(国会、议会等)负责，典型者如美国、德国、瑞典、前南斯拉夫等，这样的国家主要是一些联邦制国家，为数不多。第二种：中央银行与财政部平行，等于内阁的一个部，都向政府首脑负责，如原苏联、东欧国家丹麦等国，我国现在的人民银行也是如此。第三种：中央银行在名义上隶属于财政部但实际上独立性较大，如法兰西银行、英格兰银行、日本银行等均属此类，日本银行直属大藏省，大藏省派员作为政府代表参加日本货币政策最高决策机构一一银行政策委员会的会议，但政府代表无表决权。英格兰银行本不是一个政府部门，1946年英格兰银行法规定，财政部对英格兰银行负最后责任，财政部有权向该行命令，但财政部几乎没有使用过该项权力。也有的国家中央银行隶属财政部，但实际独立性较小，如意大利和韩国，韩国银行始终隶属于政府之下的韩国财政经济院。无独立制定宏观货币政策的权力。不难看出，上述关于独立性的提法并非完全不同，许多方面是相互包含或交叉的。

二、关于中央银行独立性的争论

从理论层面看，虽然多数经济学家强调中央银行的重要性，但对中央银行是否保持独立却莫衷一是。其中，赞成中央银行独立性的主要理由是：

其一，中央银行听命于政府会使货币政策带有通货膨胀的偏向。在赞成派看来，民主社会的政治家是目光短浅的，他们总是为下次选举获胜的需要所左右，他们不可能重视诸如稳定物价这样的长期目标，相反，他们对寻求诸如高失业和高利率之类问题的短期解决方案有兴趣。赞成派相信，一个政治上被隔离的中央银行，将更能关注长期目标，从而成为健全的货币和稳定的价格水平的保护者。政治经济周期理论支持这一观点，该理论认为：每当选举即将来临之时，政府便实行扩张性政策以降低失业率和利率。待选举过后，上述政策的不良后果(即高通货膨胀和高利率)便会出现，需要采取不得人心的紧缩性政策，但由于距下次选举尚远，政治家便希望选民在下次选举之前忘却。大量证据证明美国便存在此类政治经济周期，而处于国会或总统控制下的中央银行可能会使这种周期比业已存在的更为显著(米什金，1990；梅耶等，1987)。把中央银行置于政府的控制下，使之更多地受财政部的影响，也是非常危险的。因为这样做为财政部利用中央银行筹资或直接从中央银行融资以弥补财政赤字提供了便利。从美联储在两次世界大战期间的痛苦经历(Marquis,1996)可以发现，中央银行直接购买财政部债券会使货币供应量增大，导致通货膨胀发生，而独立的中央银行则能较好地抵制来自财政部的压力。

其二，货币政策非常重要又非常复杂，因此不能把它交给一群政治家去控制或由政治集团所操纵。政治家一再表现出缺乏对重大经济问题作出决策所需的专业知识。一些政治家可能为了当选而支持通货膨胀性的货币政策，在私下里却反对这项政策，此即D，诺斯所谓的一个好的经济政策不一定是一个好的政治主张。一个独立的中央银行能够推行政治上不得人心然而符合公共利益的政策。在西方经济理论中，政府易受政治势力及选举周期的左右，常常被视为经济动荡的祸根，而中央银行的技术管僚制定的政策较为客观(如果不受干预的话)。前美国联储主席威廉，马丁严正指出“联帮储备系统的独立性是自由企业体系的基本防线，当它从属于政治利害和私利的支配时，坚实货币的基础也就受到了损害”(Toniolo，1988)。

反对中央银行独立性的主要理由是：

其一，把影响社会经济中几乎每个人的货币政策

交给一个不对任何人负责的少数精英集团控制是不民主的。货币政策的确要注重长期目标，但政府官员也就长期政策(如外交政策和国防政策)进行决策。公众认为应对本国经济福利负责的是政府，故政府应控制在决定经济健康运行方面很可能是最重要的机构――中央银行。为了协调经济政策，货币政策与财政政策应当互相配合。货币政策与财政政策的协调依靠非正式协商的程序无法达到，只有把货币政策交给同时亦控制财政政策的政府掌握，才能防止这两种政策为互相矛盾的目标而行事。如果中央银行为政府的一部分，那么它的意见就更会受到政府的重视。

其二，独立的中央银行并非总是成功地运用其自由决定政策的权利。例如美国联邦储备系统在1960年代和1970年代实行过一种过度扩张的货币政策，助长了这一时期的通货膨胀，而在1930年代又偏好于紧缩政策，造成大量的失业。实际上，中央银行为保护其独立性，不得不周旋于政治漩流之中，它并不能摆脱政治压力，而且独立性有时可能鼓励它追求狭窄的自身利益而非公共利益。在反对派中，最引人注目的人物是极端重视货币政策作用的弗里德曼，他认为。中央银行的职能应仅限于对货币发行量设置外部限制以及防止伪造活动，独立的中央银行在政治上是不可忍受的，让如此之大的权力集中在独立于任何种类的、直接的和有效的政治控制之外的团体手中，是明确的彻头彻尾的独裁主义和极权主义：独立的中央银行几乎不可避免地造成了责任的分散，从而促成了不确定与困难时期的责任逃避。因为中央银行几乎从来都不是政府中拥有基本货币权力的唯一权力机构。权力的分散必然导致责任的分散；独立的中央银行导致货币政策过分地依赖于个人的品质。并促成由于中央银行负责人及其个性方面的偶然改变而造成的不稳定，这实际上是一种人治的体制而不是一种法治的体制。独立的中央银行几乎不可避免地过分重视银行家的观点。作为自由市场经济的鼓吹者，他担心中央银行的独立性将会使其权利扩展至某一不适当的程度。即从提供一个稳定的货币结构扩展至决定个人之间的资源分配，这无疑是自由主义者不能容忍的。

三、中央银行独立性的意义

首先，独立的中央银行是稳定货币的必要保障。

稳定货币是中央银行的活动宗旨与主要目标，是多数国家中央银行法的一个基本原则。但是，如果中央银行不能抑制来自政府的不合理融资要求和对货币政策的干预，稳定货币的目标便难以实现。

第一，货币政策与政府宏观经济政策在目标上可能存在差异。货币政策的目标有单一目标说和多重目标说两种观点和立法模式。单一目标说主张货币政策只以稳定货币为目标，舍此无它。德国弗莱堡学派持此观点，德国中央银行法也是这样规定的。多重目标说主张货币政策有两个或两个以上的目标。我国中央银行法持双重目标说，即以稳定币值与经济增长为目标，但以稳定币值为首要目标。政府宏观经济政策一般采多重目标说。理论与实践均证明。稳定货币与经济增长、充分就业、国际收支平衡等目标之间虽然具有一定程度上的一致性，但更多的则是冲突性，即为实现稳定货币这一目标所采取的政策措施可能与为实现另一个目标所采取的政策措施发生矛盾。如为稳定货币需要采取紧缩政策，而为扩大就业又需采取扩张政策。而且政府的经济政策的主要目标是经常变化的，政府要根据发展状况和政治需要，在不同的时期使某一目标占据政策的主导地位。当政府选择的主要目标与稳定货币不一致时。如果中央银行不具有独立性，必须服从政府的指令，那么稳定货币的目的便会落空。因此，以稳定货币为货币政策的首要目标。要求中央银行必须独立。

第二，政府有采取通货膨胀政策的倾向。这是因为政府有时为刺激经济发展和维持庞大的政府开支，会采取赤字财政政策，当赤字是以中央银行借款的方式弥补时，便导致财政赤字货币化和货币供应量增加，这实际上是向社会增收了“通货膨胀税”。“通货膨胀税”的主要受益者是政府，其收益主要包括：直接增加了政府持有的通货量，政府可以此抵补其支出：由于单位货币购买力下降减少了尚未偿还的国债的实际价值，变相取消或减轻了国家所欠公众的债务：企业和个人因通货膨胀而增加了名义收入，在累进所得税制下，纳税等级自动上升，政府因此而增加了税收收入。有人认为只要政府将因通货膨胀而增加的财政收入用于增加实际投资，同时采取各种措施保证私人部门的投资不因此减少，就会使全社会的实际投资有所增加，从而刺激经济的实际增长。因此，在通货膨胀条件下取得成就，显然是有贻害的。短视的政府在通货膨胀税的诱惑下，具有采取通货膨胀政策的动机，因此，只有独立的中央银行，才能抵制对政府财政进行不合理融资的要求，并以稳定的货币政策时刻进行防范。美国的里特和西尔伯曾指出：“独立的货币当局唯一的目标就是防止政府求助于通货膨胀政策的必然倾向”(里特和西尔伯，1990)。

第三，独立的中央银行是实现稳定货币目标的一种制度安排。曼瑟・奥尔森的经济学第二定律指出，在某种情况下个人的理并不能导致社会的理性结果，这时只有借助于“引导之手”或适当的制度安排，才能实现有效的集体结果。在发生严重通货膨胀时，作为理性的个人不会缩减开支以降低通货膨胀率，原因是理性人都知道，对于降低通货膨胀，单枪匹马是无济于事的，如果另人这样做，并降低了通货膨胀。自己仍会享受价格稳定的利益。但是，基于人人都存有搭便车心理，则降低通货膨胀的集体理性结果就不会出现，这一结果是典型的“囚徒困境”博弈。就企业、地方政府和中央政府有关部门而言，它们也常常会出现这种理性的无知，例如，它们常常以投资品价格上涨、本币贬值、成本上升为理由要求更多贷款。同时反对上调利率，以补偿通货膨胀损失和风险，这样做的结果只能是导致更严重的通货膨胀。因此，要求独立的中央银行能够运用“引导之手”抑制通货膨胀，抵制不合理要求。

其次，独立的中央银行是政府经济决策的一个制衡力量。

在现实经济生活中，需要对政府行为进行约束。经济学中一个经常发生争议的问题是政府在实际经济活动中。到底以什么为目标。“公共利益假设”认为政府是以公共利益为目标的；“特殊利益假设”认为政府行为实际上是满足某些特殊利益集团的特殊利益；“自身利益假设”则认为政府行为目的是为了自身利益，其中最基本的是提高政治支持率，巩固自己的权利和地位，争取自身福利最大化。

“公共利益假设”和“特殊利益假设”都属利他主义假设，它们均有一定的现实性。前者的现实性在于，政府是由公众选举产生的，它必须在一定程度上代表公众的利益，至少在口头上必须这样，几乎所有的政府都自我标榜为公共利益服务。后者的现实性在于，有的政府确实在选举中得到了某些特殊经济利益集团的支持或资助，掌权后不可避免将在一定程度上为特殊利益集团服务。“自身利益假说”属利己主义假

设，它不仅得到了现论的支持，而且在现实中也不乏可以说明问题的实例。利己主义假设并不排斥政府的利他行为，一般而言，政府的利己目的要通过利他行为来实现，否则，公众就不会接受该政府。

作者认为。三种假设各有其合理性，但任一假设均不足以反映全部现实。在现实经济生活中。政府的利己行为与利他行为，为公众服务行为与为特殊人服务的行为错综复杂地揉合在一起。正因为如此，政府的经济行为需要一个约束和监督机制，需要有制衡力量。

独立的中央银行对政府的制衡。与议会、法院的制衡不同，中央银行不具有为政府活动立法、选举和监督政府领导人、对政府行为进行司法监督等职能，中央银行的制衡主要是经济政策上的制衡，即用独立的货币政策约束或限制偏颇的政府经济政策的负效应。例如：稳定的货币政策是政府通货膨胀政策的有效制约。当议会从立法和人事上，法院从司法角度对政府进行制衡时，独立的中央银行是从经济政策的角度防止政府的不当行为。从更深层次讲，中央银行应成为市场经济运行的坚定的稳定力量和制动系统。任何一种市场经济的运行。客观上都需要有一种内在稳定装置发挥制动作用，即当一种经济趋势形成时，应有一种相反的力量对其加以约束，以防止这种经济趋势的变化超越社会可以容忍的范围，保证经济的平稳运行和健康发展。一般而言，政府是经济增长的推动器，尤其是在我国这样的发展中国家，赶超战略和快速发展往往成为政府经济决策的中心议题和全社会的兴奋点，经济失控和经济过热现象屡见不鲜，甚至成为我国经济发展中常见现象。造成这种现象的一个原因便是在我国宏观经济领域，缺乏一种内在稳定制动系统。当驱动系统与制动系统失衡时，整个系统的稳定便难以实现。而货币政策正是扮演“逆经济风向行事”和“反经济周期”角色的社会稳定制动器。如果货币政策不能由独立的中央银行所掌握，那么经济决策制衡系统便是有缺陷的。应该讲，独立的中央银行是经济决策制衡结构中重要的一极。

再次，中央银行的独立性是相对的。

在讲究分权和制衡的法治社会，绝对的权力是不存在的，同样，绝对的独立性也不存在。中央银行独立性也是这样。首先，中央银行制度的建立有赖于议会的立法。而且议会有权随时修改法律。赋予或取消中央银行的职权，同时。中央银行也应向议会报告工作。其次，中央银行的领导人或由政府任命，或由政府提名议会任命，中央银行有义务与政府进行经济政策上协调，在稳定货币的前提下。有义务支持政府的经济政策。再次，中央银行的资本部分或全部由政府持有，中央银行的盈利要按规定上缴政府财政部。因此，中央银行只具有相对独立性。即使这种相对独立性，不同的国家也有程度上的差异，严格地讲，一点独立性没有的中央银行是不存在的，或许应该说，不同国家的中央银行只是在独立性程度的高低上有所差别而已。中央银行独立性的实质是政府部分职能的分离和独立。在政府首脑频繁更迭的不稳定政局中，增加中央银行的独立性尤其具有意义。明确这一点，对于完整理解中央银行的独立性是十分必要的。

四、中央银行独立性与货币政策效果的关系

中央银行独立性与货币政策效果间的关系，可以通过事后的观察结果来分析并得出结论，但此前必须考虑另一个问题，即如何刻划中央银行独立程度从而使之具有可比性。这就是衡量中央银行独立性的指标或者方法。目前。在理论上主要考虑的因素包括：中央银行决策机构官员的任免及其任期情况；中央银行法是否以物价稳定作为其首要的宏观经济目标；中央银行是否完全控制三大货币政策工具：对向政府直接融资是否有明确的立法限制：在运用货币政策工具时是否受政府的指导、政府代表是否列席决策机构的会议、是否享有投票权甚至否决权等等。这些一般是从目前公认为独立性较强的中央银行，如德意志银行和美国联邦储备系统行为模式中分离出来作为参照标准的。

有关中央银行独立性问题引起争论以后，西方不少学者通过经验资料来检验独立性与物价稳定的关系，其中代表性的有Cukierman(1992)、Alesina和Summers(1993)以及Loungani和Sheets(1997)的工作，但他们检验的全部结果并不一致，但有一点却是共同的，即通货膨胀与央行独立程度负相关。Alesina和Summers使用“经济独立”和“政治独立”的概念，利用16个工业化国家在1955～1988年间的通货膨胀资料检验的结果表明，中央银行独立性和通货膨胀间存在几乎完美的负相关关系，独立性强的国家如美国、法国、瑞士在此期间的平均通货膨胀率较小。但是中央银行独立性大小与平均失业率、GNP平均增长率等实际变量之间关系却不明显。

而Cukierman对72个发展中国家的检验发现，中央银行法律上的独立性与平均通货膨胀率之间的负相关关系并不存在，反而呈现某种正相关。持独立论观点的人对此的解释是，发展中国家的上述立法常常没有得到严格的遵守，而有关中央银行独立的关键因素也并非是名义上的独立，有关中央银行不得向政府预算融资的条款可能缺失。他用中央银行行长的更换速率与通货膨胀关系的检验却发现正的相关关系。Loungani和Sheets仍然使用Tabellini和Fischer的指标并以德国中央银行的同类指标为参照，使用“目标独立”、“经济独立”、“政治独立”的概念，对12个处于转轨过渡的国家，主要是东欧和前苏联国家的上述关系进行了检验，结果发现转轨经济中央银行独立程度较高的国家，通货膨胀率较低，即两者呈负相关关系。因为在这些国家里，通货膨胀的主要来源是政府预算赤字，独立性较强的中央银行一般能杜绝赤字融资，因而，通货膨胀率一般较低。他们同时也检验了通货膨胀同经济增长的联系，通货膨胀因增大交易成本，增大了经济运行的不确定性，使经济当事人不愿作出长期承诺而损害投资进而阻碍了经济增长。而也有其它检验发现(Stanley Fischer,1995)，中央银行独立性不仅与通货膨胀负相关，而且对经济增长而言中央银行亦无成本，平均而言独立程度较高的国家，其通货膨胀和经济增长的波动都很小。