城市社区场域下准公共服务供给的“黑匣子”问题研究

摘 要：以城市社区场域出发研究准公共服务供给中存在的问题，通过对哈尔滨市供热问题的深入剖析，探索出准公共服务供给中存在的最主要的问题就是主客体之间存在“黑匣子”盲区，这其中包括利益黑匣子和知识技术黑匣子，要穿越这个盲区政府必须转变角色，加强多方位的宣传，在服务主客体之间做良性沟通，才能从根本上解决城市公共服务质量，数量低及主客体之间不可调和的矛盾问题。

关键词：城市社区；准公共服务；黑匣子；利益黑匣子

中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）28-0120-02

自从1994年国家实行分税制以后，地方政府在准公共服务的供给上，承担着越来越重大的职责。城市供热属于准公共服务，兼具纯公共服务和私人服务的特征。首先，城市供热与城市居民的生产生活息息相关，具有满足社会公共需要的特性，是一种具有很强的公益性和一定的非竞争性和非排他性的公共服务。其次，随着技术的不断进步，城市居民对“热”物品具有不同程度的需求，逐步实现分户控制计价出售，就具有排他性。本文以城市供热为例来探讨城市社区准公共服务在供给中存在的问题，进行深入挖掘以期优化供给模型。

一、以社区为准公共服务供给的场域

“社区”一词是德国社会学家滕尼斯1887年提出的，其基于亲族血缘关系而结成的社会联合体。进入现代社会，社区作为人们社会生活的基本平台和社会管理的基础单元，在社会的建设和发展中占据重要的地位，在人们的社会生活中扮演着越来越重要的角色，社区成为政府提供公共服务和实施社会管理的基本单元。社区公共服务也是社区建设的龙头，是社区建设的重要延伸。

哈尔滨社区服务开展得较晚，其概念一直也没有严格界定。在本文看来社区服务实质为社区准公共服务，是以社区为单位在政府引导和监督下通过充分动员社区居民参与和开发社区资源来满足社区居民社会生活需求。准公共服务分成两块，一部分是最基本的非排他性的公共服务应由政府完全购买，提供服务的主体包括三种类型：即政府派出组织或企业、其他营利性企业和非政府非营利性组织（见图1-1）；另一部分是具有排他性的服务，可以为更多的客体提供服务质量更高，服务内容更丰富，服务项目精细化的服务，提供服务的主体主要有两种类型：即其他营利性企业和非政府非营利性组织（见图1-1）。

其具体内容非常广泛：“包括依托社区公共资源提供的服务，如供水、供气、供热、供电等公用服务，绿化、环卫、环保、园林、公共广告等公共设施，社区就业、社会保障、社区卫生和计划生育、社区文化、社区教育、社区体育、社区流动人口管理、社区安全等专业服务”。

由于哈尔滨地处北纬44°04′～46°40′，冬季漫长而寒冷干燥，每年11月至次年4月冰雪覆地，年平均温度3.6℃，采暖期为168天，计4 032小时。因而供热服务就成为哈尔滨最重要的准公共服务供给之一，供热问题也一直是摆在哈尔滨市民面前的一个重大问题。

作为自然垄断性行业的城市供热长期以来一直作为社会公用事业，由政府独家经营的热网、小区小锅炉和单位统包三种形式。哈尔滨市分为南岗群力、道里、动力香坊、道外太平区、平房开发区和呼兰松北等六个供热规划区。其中主网热源为哈尔滨热电厂和哈尔滨岁宝热电厂等15家供热企业均为国有企业。

二、城市准公共服务供给中主客体之间“黑匣子”问题分析

（一）何为“黑匣子”

“黑匣子”原是一种将飞机飞行的情况储存下来的仪器，当“不幸”发生以后需要了解飞行情况时，可以通过一些设备把它们播放出来，即“飞行数据记录仪”。而本文运用其形象的比喻为准公共服务主体与客体之间所存在的盲区，它主要包括两个方面：利益黑匣子和知识技术黑匣子。这些盲区的存在阻碍了准公共服务主体与客体之间的沟通，出现了不可调和的“医患矛盾”、“师生矛盾”“、供热主客体矛盾”等各种矛盾。而这一切产生的根源在本文看来都是因为存在这样一个“黑匣子”。

（二）“利益黑匣子”――一个服务主客体的沟通阻隔

“利益黑匣子”包括以下四部分内容（见图1-1）：一是准入门槛标准：即能够进入到公共服务领域，作为公共服务的主体提供服务的企业他所要具有的资质。二是政府补贴标准：准公共服务包括两个方面，其中一方面非排他性的基本公共服务是应完全由政府购买的，政府为每个客体的消费即服务客体所享受的标准定位在什么水平。而另一方面是排他性的公共服务，随着社会经济水平的提高，很多居民不愿意停留在最基本的服务领域，而去探求更高层次的服务需求，这就要求政府在排他性公共服务领域适当地给予一定标准的补贴。这两方面的现金标准原则上客体是有权利被告知的，而在进行实地的调查过程中没有一个居民知道相应的标准，无形中变成了一个盲区。三是竞标运筹过程：即政府如何组织各个企业进行竞标，竞标所遵循的规则具体有哪些，这也成了一个名副其实的盲区。四是除政府以外营利企业的盈利范围：越来越多的营利性企业参与到公共服务供给中来，那么营利性企业在基本公共服务以及排他性的公共服务中所获得利润的标准以及范围是要向客体告知的，准公共服务和其他营利在一定层面上存在着差别。“利益黑匣子”的存在阻隔了准公共服务主客体之间的沟通，使得公共服务供给主体陷入了两难的境地。

（三）“知识技术黑匣子”――另一个服务主客体的沟通阻隔

所谓“外行看热闹内行看门道”，哈尔滨社区居民在遇到不及时、不达标等供热问题的时候，很少有居民知道具体原因，只能通过三种渠道去反映问题，一是打供热公司电话，而这部电话常年处于不通或占线状态；二是打给市长热线12345；三是反映给电视媒体，如“新闻夜航”。但往往治标不治本，致使社区居民只知道对服务主体政府、物业和供热公司怨声载道，却不明白具体的问题所在，究其原因则是主客体之间存在的“知识技术黑匣子”。

“知识技术黑匣子”大体包括以下五个方面的内容（见图1-1）：一是基本公共服务的内容及标准：政府要告知居民所享受的基本公共服务的标准及其所享受的内容，例如哈尔滨供热标准是室内温度达到18度，以及出水温度达到60度。居民可以根据自己的需求理性地选择如何充分利用基本公共服务。二是基本公共服务与排他性公共服务的区别：基本公共服务与排他的具体标准是需要向客体告知的。三是排他性公共服务的消费标准及内容在区别开基本公共服务与排他基础上，需要向居民公开排他性行公共服务的消费标准及性能，居民可以清晰地知道自己所享受服务的标准，根据自己的需要及物质水平来选择服务内容。四是提供服务企业的资质及服务对象：参与到准公共服务中的非营利以及营利性的企业需要公开企业的资质以及他所面向的对象。五是与服务相关的其他技术性常识：准公共服务的供给都是需要专门的机构，而很多服务都有很多技术性的常识，这些常识是不被作为“外行”的居民所熟悉的，这些技术性的常识往往也会成为准公共服务主客体之间沟通的主要障碍，这些是要通过宣传告知居民。在供热的一系列过程中有很多关于技术性的细节问题，这些技术知识是公共服务客体认知的一个盲区，因而在作为客体的居民除了盲目地对政府怨声载道，无所适从。公共服务供给过程中的技术盲区目前在一定程度上是制约公共服务发展的，这也在一定程度上造成公共服务供给主客体之间沟通不畅。

（四）政府在准公共服务供给中宣传缺位致成黑匣子盲区

为了适应越来越多元化的经济社会发展，城市社区公共服务供给领域中，政府的角色发生了重大转变，其不再担任提供主体的角色，提供主体已经由政府派出组织或企业、营利性企业以及非营利的非政府组织来承担，政府更多地担任掌舵人和协调人的角色。政府需要更好地协调提供准公共服务主客体之间的关系，经过剖析在准公共服务领域主客体之间之所以会形成水火不容的矛盾，是因为在提供服务主客体之间存在着“黑匣子”，而穿越这个盲区就要依靠政府的宣传。

传统意义上政府一方面缺乏宣传，宣传意识不够，另一方面宣传的方式单一生硬，致使居民很难接受，这样就带来了政府的宣传缺位，进而导致公共服务主客体之间沟通不畅，最终酿成水火不相容的矛盾。

综上所述，哈尔滨城市社区准公共服务必须以社区为依托，由多个主体来进行供给，供给中存在的最主要的问题就是横在主客体之间的“黑匣子”，要穿越这个盲区必须加强政府多方位的宣传才能从根本上解决城市公共服务质量数量低及主客体之间不可调和的矛盾问题。

参考文献：

[1]童伟.从市场检验到政府职能转变[J].北京社会科学，2010，（1）：37-38.

[2]雷玉明，曹博，李静.公共服务型政府视野中城市社区养老合作共治模式[J].华中农业大学学报：社会科学版，2013，（6）：114-114.