莫让“硬核”成为“硬块”

自中央机构编制委员会1999年12月底下发《关于理顺中国红十字会总会管理体制的通知》，真正结束红十字总会由卫生部代管的历史以来，其改革发展的探索和实践就没有停止过：从“理顺各级红十字会管理体制”到逐步推广的内部管理“双轨制”；从外部信息查询系统到内部竞聘上岗。

但世事维艰，红十字会以及类似的群团组织在建立现代社会管理体制过程中应该如何改革和发展，仍在探索之中。 目标：独立法定机构

自2000年以来，中国红十字总会力图“理顺各级红十字会管理体制”，其核心任务是推动各级红十字会组织“定机构、定职能、定编制”，从卫生系统独立出来，进入人民团体管理体制。

2008年以后，红十字会凭借在汶川抗震救灾中的突出表现为公众所关注，而2011年的“郭美美事件”又将其推到社会批评的风口浪尖：从社会普遍赞誉到公众普遍质疑。表面看，似乎是一个偶发事件，实质却是红十字会改革落后于体制转型的必然后果。以“三定”为核心的高度行政化体制已不能适应新时代的要求。

那么，有没有一种制度安排能够既不削弱国家的控制力，又可以给社会部门赋权？

答案是肯定的，这就是法定机构模式。这种制度设置的效率无论在中国历史中还是在现今国际实践中都已经得到证明。

绅士制度是中国历史中有效维持国家与社会关系的一个典范。中国绅士阶层之所以能够在当时的社会管理中发挥重要作用，是因为绅士是一个以科举制度为政治背景，以捐纳制度为辅助形成的特殊社会阶层，其成员资格由政府控制的铨选制度决定，这使得他们的特权由法律授予并为社会承认。绅士阶层不是政府成员，却是得到皇权和法律赋权的，其有效维持了基层社会的秩序。

新加坡的法定机构是一种依据国会专门法律成立的自主机构，作用是执行社会公共事务管理或提供公共服务专门职能，是独立于政府序列和公务员体系之外的法定实体。

法定机构和政府部门分工不同，任务边界泾渭分明。政府部门主要负责制定国家经济社会发展总体规划和具体政策，而法定机构则是这些规划和政策的具体实施和执行者。新加坡的法定机构超过60个，雇员6万余人。对法定机构而言，董事会主席是最高领导人，由各个政府部门委任，对所属部门负责，自主掌握资金使用权和人事权。

香港也有超过200个法定机构，它们根据法律规定，执行指定范畴内的相关公共服务职能，并接受法律监管。按财政来源不同，香港法定机构分为两类：一是公益性机构，如医院管理局，受政府经常性资助；二是收费服务性公共机构，如机场管理局。同样，香港法定机构也独立于公务员体系之外，拥有较多管理、人事聘用和财政自。

由此，可以借鉴已在华人社会运作成功的“法定机构”体制，来重塑中国红十字会和其他群团组织，即通过法定机构的认定，使得国家与这一类组织之间的关系完全法制化，从而克服来自行政体制的过多干预，引导其坚守自身宗旨、回归独有的使命。当然，法定机构的改革目标不是单个部门法，如红十字会法所能承载的，需要国家基本法以及相关法律体系共同做出规定。 路径：建立现代社会组织制度

作为国际红十字运动七项基本原则之一，“统一”原则包含三个要素，其中之一强调：国家红十字会必须是全国唯一的红十字组织。为此，国家红十字会需要通过建立各地分会来开展工作，形成统一的红十字会组织体系。

然而，中国的红十字会组织在全国是分割的，除总会外，全国还有数千家有独立法人身份的红十字会组织，总会对它们的人事、决策、财务没有决定权，亦不能对其形成有效控制和监督。这种奇特的状态是当初国家兼并社会的结果，各中心城市的红十字会分会组织被就地行政化，纳入当地行政管理系统。为了形成行政体系的科层制，省市一级的红十字会普遍建立起来。但是，50多年的实践证明，这不是一条效率之路，中国红十字会无论在国内还是在国际舞台都依然弱小。显然，行政化不是人道与公益事业运作应有的体制。

改革的关键是打破按照行政区划而定的组织设置，红十字总会重新选择不同区域的中心城镇建立分会和站点。其实，只要撤销省级红十字会，中心城市红十字会的重要性和对周边县、镇的辐射和影响力自然就会展现出来，行政性分割就会被打破。

1960年前的组织建制原本如此，如西安市红十字会1911年已成立，是当时中国红十字会的直属地方分会，领导、组织和实施西北地区的人道救助工作，而陕西省红十字会在1959年才成立。去行政化不是撇清与国家的关系，而恰恰是强化国家对红十字事业的领导。红十字会依法独立开展符合其宗旨的各项业务，不再为各地各级行政长官意志所左右，实际上有利于红十字事业的发展。

此外，红十字会改革成功还有赖于良好内部治理机制的形成，这就需要建立理事会、执委会和监事会既相互依存又相互制衡的现代社会组织治理机制。

在现代法理权威下，理事会是非营利机构产权和决策权的代表，所以建立以现事会制度为核心的内部治理机制，是强化红十字会主体性不可或缺的前提。目前，中国各级红十字会的理事会主要由政府官员组成，庞大而没有效率，普遍没有建立监事会制度，执委会实际上是自己决策、自己执行、自我表彰，相当于一级行政长官。执委会成员都是公务员身份，决策和执行都遵循行政指令逻辑，很容易偏离人道救助和公益事业的宗旨和目标。所以，必须在去行政化的基础上建立现代社会组织治理机制，通过制衡保证方向。 突破：建构非营利产业体系

红十字会的去行政化改革面临层层阻力，其中最为棘手的是工作人员不愿放弃体制内参公管理的编制身份。如何突破这一中国特有藩篱？可以绕开直接“改人”的思路，而通过建构非营利产业发展的方式实现。

中国历史中的红十字会和国际上强大的红十字会一样，是一个复合产业和产权的综合体，财产来自募捐、政府帑银和非营利实体经营。如创立于1911年的西安市红十字会，政府拨给永久土地及住所，通过社会各界的资助，组建医院、开办学校等各类实体。这些实体构成了红十字会的自有产权，它本是社会产权性质，国家与任何他者都无权侵占。但是这些产业和产权在新中国成立后被国有化了，换来的是工作人员的编制身份。所以，未来改革的思路不应该是简单地再次剥夺他们仅有的“干部”身份，而是应该把红十字事业赖以生存和发展的产业和产权还给他们。

目前各国红十字会都在探索综合发展之路，寻求非营利产业的扩大。中国从总会到各地红十字会也纷纷开始尝试兴办服务性实体，如四川、辽宁、河南等地省一级红十字会或与企业联合，或独立兴建了面向社会市场的老年服务设施、残疾人服务机构、卫生服务站点等。

一般公众无法预料的是，“郭美美事件”打断了中国红十字会正在探索的非营利产业发展道路。事件前的总会常务副会长曾任第29届奥组委执行副主席、秘书长，深谙国际奥林匹克运动借助非营利产业不断壮大的事实和经验。当时的红十字总会已初步形成了非营利产业发展的战略，逐步将组织发展壮大。但是，“郭美美事件”阻断了这条道路。

客观地说，“郭美美事件”对促使红十字会公开、透明具有积极意义，但公众也应该去了解红十字运动知识，理解并帮助中国红十字事业向非营利产业转型，否则，各级红十字会仅仅有几间办公室，如何能够可持续地发展？中国红十字会何时才能成为世界强大的红十字会？ 启示：群团组织归途

在中国，除了中国红十字会，还有工会、青年团、妇联等人民团体，以及由中央机构编制部门批准成立的十多家群众团体，这些群团组织不需在民政部门注册，有“三定方案”和全额财政拨款，其机构性质实为按照或者参照国家公务员管理单位。它们的政治定位是“党和政府联系广大群众、或者行业的桥梁和纽带”。

人民团体体制曾经是中国社会组织体系的“硬核”，在全民统一行动的计划经济年代和一味追求GDP增长的生产主义年代，发挥了重要的社会沟通作用。但在社会发展进一步多元化之后，社会自组织的功能日益强大，越来越行政化的人民团体体制在代表特定群体利益、联系群众、沟通社会过程中发挥的作用在减弱，迫切需要改革。否则，曾经引领社会团结的“硬核”将可能变成影响社会沟通的“硬块”。

当下，社会组织双重管理体制的废除并没有给业界带来彻底的改变，因为一种枢纽型社会组织管理方式又悄然兴起，成为行政性资源垄断控制的利器。

推动社会组织体系建设，如果不是以社会导向的社会组织为翘楚，反而以行政导向的群团组织为核心，不能不说其中隐含着巨大的挑战。中共十报告提出对市场主体要“同等对待”，对社会主体同样如此。社会组织的旗舰只能在公平竞争中胜出。群团组织由于多年按行政方式行事，已经成为“背靠国家”的科层机构。群团组织亟待转身，恢复“背靠人民”，也就是背靠其特定的社会群体，和全国人民一道，仰望并献身于国家。

群团组织的改革同样须建立法定机构的模式，在法律框架下实现相对独立和自治，和政府分属两个不同部门，呈现政社分离状态，但彼此紧密合作。唯此，整个社会才可在群团组织和其他社会组织良性运转之际达到更有效率的治理。 作者为中国社科院社会发展战略研究院研究员