拆分政府权力

中国自1949年以来第一次对象征着政府权力的行政审批动手术。

9月10日，国务院行政审批制度改革工作领导小组召开了第五次全体会议。会议透露，近期将公布第一批取消的行政审批项目。记者获知，从行政审批制度改革开展至今，国务院65个有行政审批职能的部门和单位通过自查自纠以及领导小组的核查，共清理出各类行政审批项目4159项，第一批已确定将被取消的审批项目共800余项。与此同时，全国大多数地方政府亦按此路径，对各级政府设立的行政审批项目进行清理。

国务院行政审批制度改革领导小组专家组成员、中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹感言：“行政审批项目取消的同时，也意味着与审批相连带的利益被剥离。”

在漫长的50多年里，尤其在中国进入市场经济以后，很多行政审批项目背后都蕴藏着巨大的利益关系，比如某些盈利行业如电信、民航的市场准入等，无不牵涉甚广。

大幕拉开

实际上，在1998年进行政府机构改革之后，行政审批制度改革便成为转变政府职能不容回避的问题。据专家组成员、中国社科院法学所宪法行政法研究室主任周汉华称，由于50多年来从未清理，行政审批项目只有新增，几乎没有废止，包括长期计划经济体制延续下来的大量审批项目，早已体现出诸多与市场经济的不相容之处。

“几十年前‘割资本主义尾巴’之类的行政审批项目，尽管到今天没人再用，实际上并未废止；‘投机倒把’之类的词汇仍然能在各种‘条例’中看到。”周汉华说。

对政府部门而言，机构的整合并不完全意味着职能的转变。从这一层面上讲，行政审批制度改革由于其牵涉到职能的转变，其意义显得比政府机构重构更为直接而深刻。2001年9月，国务院成立了由副总理李岚清任组长的国务院行政审批制度改革工作领导小组，并在监察部设立了负责日常工作的办公室，监察部部长何勇任领导小组副组长兼办公室主任。

原本由国务院法制办长期关注的行政审批改革转由监察部牵头进行，中央高层人物在不同场合，数次表示行政审批改革必须与廉政建设、反腐败联系起来，这些迹象均表明，现实中行政审批权力与部门利益、官员个人利益早已形成许多密不可分的纠葛，并严重影响了审批的公平、公正。

2001年10月24日，国务院专门召开了电视电话会议，对在全国范围内推行行政审批制度改革工作进行统一部署。电视电话会议之前，国务院还批转了监察部、国务院法制办、国务院体改办和中央编制办公室《关于行政审批制度改革工作的实施意见》，明确指出，改革行政审批制度要“以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用为基点，把制度创新摆在突出位置，努力突破影响生产力发展的体制，加强和改善宏观调控，规范行政行为，提高行政效率，促进经济发展，推进政府机关的廉政勤政建设”。

为规范行政审批制度改革，《实施意见》提出，必须遵循合法、合理、效能、责任和监督五项原则，并提出了改革的总体要求。对不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批，坚决予以取消；可以用市场机制代替的行政审批，通过市场机制运作；对于确需保留的行政审批，要建立健全监督制约机制，做到审批程序严密、审批环节减少、审批效率明显提高；并要严格执行行政审批责任追究制。

电视电话会议之后，中国首次行政审批制度改革按照全面清理审批项目、研究确定审批项目处理意见、公布审批项目处理决定及相关后续工作的步骤，在国务院各部门及31个省、自治区、直辖市相继开展。

2002年1月底，在国务院65个有行政审批职能的部门和单位清理的4000多项审批项目中，经济管理事务和社会管理事务各约占一半。

外力推动

国务院行政审批制度改革领导小组专家组成员、中国社科院法学所宪法行政法研究室主任周汉华认为，虽然本次行政审批制度改革和中国其他许多改革一样，是一次自上而下的改革，但它在改革开放20多年后才得以进行，很大程度上得力于外力的推动。

周汉华解释说，所谓外力推动，一是指WTO的要求。WTO要求建立一个与市场经济规则相适应的行政审批制度，比如进出口许可证、配额管理等，而中国现行的行政审批环节在这些方面几乎都与WTO规则有冲突。这事实上也是为中国加入WTO而修法的一部分。

而另一个外力则来自基层。深圳、浙江等地在先行进行行政审批制度改革的实践中，遭遇很多中央政府部门规章条文的限制。深圳、浙江等地认为，这些存在的限制很多已与目前的社会发展相悖。

作为中国最早进行行政审批制度改革地区之一的浙江省，早在2000年9月提出的一份《关于行政审批改革的几点意见和建议》中，便明确表现出对中央政府繁多的行政审批项目的不满。根据当时浙江省的一项统计，全省涉及审批、核准的事项中，以国家法律、行政法规和国务院文件、国务院部委规章及行政规范性文件为依据的占了70％多。这种状况严重影响了浙江经济的发展。比如浙江省民营出口企业多，为方便出口，省外经贸厅将产品出口企业审核权和1000万美元以下补偿贸易项目审核权下放，但国家外经贸部、海关、外汇管理局仍要按原规定执行。结果省外经贸部门一年上报有关产品出口企业的审批件有二三百个，但国家部门审批时间长、环节多，企业只能在漫长的等待中消耗着自己的生机。

浙江地方政府也对部委的许多审批规定提出了质疑，认为计划体制下出台的审批规定至今仍在使用，令地方政府部门进退两难。比如一般行业的职业社会安全卫生审查、技工学校的招生计划、毕业生就业方案、企业工资总额等审批项目，都是依据1985年之前劳动部有关规定设置的，早已与现实需要脱节。

此外，前置审批、多头审批等问题突出，一些审批规定很不合理。据浙江省工商部门初步统计，公司注册登记的163项前置审批事项中，其中国家有关部门与国家工商局联合发文的规范性文件共89件，涉及144个项目，所占比重为88％。而前几年，国家在对印刷业进行整顿时，又在此类公司注册审批的前置审批中设置了五个许可证，就连对打字、复印这类小型服务行业也设置了许可证。浙江省相关部门认为，这样多的前置管理不利于经济发展，假如改为事后监管，同样可以发挥政府的管理职能。

浙江省法制办主任郑志耿承认，浙江进行行政体制改革的动机跟民营经济的发展有很大的关系。他说：“当时浙江已经向经济多元化、经济主体民营化方向发展，而民营经济的发展，主要就是受到那些审批条例的限制。”

正是在这样的背景下，2002年8月，浙江省行政审批制度改革领导小组一位成员在听说国家第一批只清理了800多项行政审批项目时，颇有感触地说：“上面还剩那么多，我们怎么进一步清理？”

两个先行者

出于发展经济的内在压力，浙江在国务院行政审批制度改革领导小组进行全国统一部署之前几年，便已开始了行政审批制度的改革工作。2001年10月8日，以规范行政审批的设定和实施为目的的地方性法规《浙江省行政审批暂行规定》由省长柴松岳签发。

早在1998年，浙江绍兴上虞市率先把各部委办局分散在各个机关的申办事项统一起来，设成一个办事中心。浙江省法制办主任郑志耿认为，这实际上是由分散审批到集中审批，有便民的因素，但并没有解决行政审批制度里存在的一些根本性问题。不过他依旧愿意把这看做浙江省进行行政审批制度改革的起点。

在办事大厅的经验得到肯定的同时，行政审批制度本身存在的问题却更多地暴露了出来。而要更深刻地解决问题，那便是当时深圳已经在进行的行政审批制度改革了。但实质性的改革刚想起步，郑志耿便发现很多政府公务人员对什么是行政审批并不清楚，于是，改革的第一步变成了扫盲，改革实施者不得不耐心解释什么是核准、什么是备案等等，以及彼此之间有着什么样的区别。

在让更多的人搞清楚到底什么是行政审批之后，1999年7月，浙江省政府成立了行政审批改革领导小组，从体改办、监察厅、财政、法制办、物价等部门抽调人员，设立了专门的办公室。随后，要求各部门将所有的审批事项列出来上报。根据上报情况，改革领导小组提出削减要求，明确每个部门必须减少三分之一的审批事项，然后再交领导小组审核。

据郑志耿介绍，为使部门清楚哪些可以保留，哪些必须撤销，改革领导小组规定了三条原则：首先，有立法、规章或者上级机关有文件规定的，可以保留；其次，浙江省文件有规定的，可以保留一部分；第三，现实工作中，某个审批项目撤销后有可能出问题的，可暂时保留。此外，还规定，对不符合政企分开和政事分开原则，影响市场在资源配置中发挥基础性作用，妨碍市场开放和公平竞争的审批事项予以取消；凡可以用市场机制运作代替行政审批的事项，采取公开招投标、拍卖等方式进行。对保留的审批、核准事项，要简化审批程序，缩短办事期限。

到2000年11月，浙江全省50个部门（含具有审批事项的非政府部门）共减少行政审批事项1277项，减少幅度为50.6％。

全国行政审批改革统一部署之后，在其他地方刚刚开始行政审批清理时，浙江已提出开始深化省级政府部门审批制度改革，其目标为到今年年底，初步建立起结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的与社会主义市场经济体制相适应的省级行政审批制度。省级政府的审批等事项要在已有的基础上，再削减三分之一以上。

实际上，由于师自深圳，浙江行政审批制度改革得以顺利进行，深圳功不可没。早在1997年，深圳便不得不在改革还是违规之间徘徊。参与了改革全过程的深圳市政府法律顾问室秘书处处长曹叠云说：“在当时进行审批制度改革，必须冒一个很大的风险，因为只要进行改革，就必然会出现违反上级行政部门规章的现象。”那时，全国还没有一个地区要对行政审批制度进行改革。

然而当时深圳还同时面临着另一大压力――外商对深圳投资环境的抱怨。据曹叠云说，很多外商投资企业都对深圳的投资环境不满。后来，台商协会甚至做了一份市场评估报告，称深圳投资环境恶化，收费很高，软环境不行，体制审批有问题。据说这份评估报告给了深圳市领导很大的震动，曹叠云称之“触及了领导的神经”。

在发展经济和因循守旧之间，深圳选择了前者。1998年8月25日，深圳市政府第111次常务会议通过《深圳市审批制度改革若干规定》，从而成为中国最早进行行政审批制度改革的试验田。《规定》明确改革的目的是“转变政府职能，规范审批行为，减少审批项目，提高办事效率，加强廉政建设，促进依法行政”，并规定“审批必须依法设定”。

同时下发的“保留和取消市政府部门审批、核准事项目录”显示，各部门原有审批事项723项，改革后保留305项，减幅达57.8％。

2001年11月，国务院在全国范围内推行行政审批制度改革工作电视电话会议刚刚开完，深圳在1998年基础上进行的第二轮行政审批制度改革已告结束。对照全国的统一部署，曹叠云说：“我们已经走在前面了。”

“拉锯”之旅

长期以来，在行政审批中，权力与利益形成了错综复杂的关系。在已被查处的腐败大案要案中，由行政审批权力引发的绝非少数。一般而言，一个部门手中拥有的行政审批权力越多，诸如重大项目投资决策、垄断行业准入等等，其与经济利益的关系就越密切，该部门就越被人关注，部门内部公务人员的“底气”也越足。

这种“底气”，同样反映在行政审批制度改革过程中。一位专家对记者描述说：“有一次开会，其他部门到会的大多数是副部长级的官员，而某部委只派了一位副处长参加，而且架子很大。”于是，对这些部门行政审批项目的清理，不但是对其利益的清理，而且会是对“底气”、架子的清理。

实际上，无论是先行一步的深圳、浙江，还是国务院65个有行政审批职能的部门和单位，在行政审批制度改革过程中，改革实施者的感受都是艰难。

据深圳市政府法律顾问室秘书处处长曹叠云介绍，按深圳改革的程序，首先是由各个部门清理上报本部门的行政审批项目，并对这些项目提出保留或修改意见，同时说明相应理由，并向改革领导小组提供与此相应的法律法规及政府条文作为依据。不能提供依据的审批项目，坚决予以撤销；有依据的法律、法规及政府条文，改革领导小组要逐条审核。

当初，深圳市为了推进改革，制定了相应的改革目标，要求各个部门在规定时间内必须削减一半左右的审批项目，于是便有部门与改革领导小组玩起了分分合合的“拉锯”游戏。有的将一项审批项目分成数项上报，这样即使有一半被清理，该项行政审批的根基不会动摇；还有的将数项审批打包成一个项目上报，一旦该项目得以保留，实际上所有的项目都会被保留。

同样的情况在国务院65个部门单位行政审批清理过程也有发生。据说，去年年底，各个部门清理出的行政审批项目只有2000多项，但今年改变了统计方式，同时领导小组也比较坚决：“拆开来报，可能就砍四五项，整合在一起，就全部砍掉。”结果，2000多项变成了4000多项。

还有知情人透露，由于牵涉到很多利益，不但各个部门间为争夺审批项目而争斗，同一部门内部的司局之间也有冲突。到底砍谁的，不光涉及部门利益，还涉及司局利益。每一项审批都有相应的司局在管，改革过程中很多时候都是在与相应的部门、司局讨价还价。

据参与行政审批项目清理的人士介绍，按照程序，各个部门单位自己上报行政审批项目削减方案之后，改革领导小组还将组织专家进行核查，对专家组持有异议、并经领导小组认可出具保留或撤销意见的项目，由领导小组与部门主管司局长进行沟通协商。如存在争执，便将问题向上移交至主管副部长、部长。张昕竹告诉记者：“有的审批项目最后是否撤销，甚至得由副总理亲自拍板。”

博弈与公正

“就某一行政审批项目撤销与相关部委沟通，可以说是一个博弈的过程。”国务院行政审批制度改革领导小组专家组成员、中国社科院工业经济研究所余晖如是说。

但问题的关键在于，从另一角度讲，只要存在着博弈，就存在着妥协。在这种情况下，当富有争议的行政审批事项的去留最后决定于某个人的判断，行政审批制度改革如何把握好公平、公正便成为一个难题。

对此，深圳审批制度改革采取了“一刀切”的办法，明确规定只要是没有法律法规依据的，一律在清理之列。但余晖认为，问题的另一面是，现行的法律法规中同样存在着诸多不符合市场及社会发展需要的东西。不仅如此，在现阶段中国法律法规不健全的情况下，不少前置审批内容亦难以用事后监管的办法取代。

几乎没有人知道，目前中国最具计划经济色彩的产业是糖精的生产，国家经贸委严格控制着糖精生产企业的数量，乃至每一家企业的生产产量。据张昕竹透露，在此次清理中，对于糖精生产企业的审批已得到专家组认可并予以保留。理由是，食用糖精对人体有害，而在生产中使用糖精还是食糖，消费者很难辨别，因此只有在源头上进行产量限制。

在行政审批制度改革过程中，这样的事情并非个案。这同时意味着，在事后监管条件或者相应的法律法规不健全的情况下，以分清政府与市场界线为目的的行政审批制度改革仍不得不在二者间摇摆。

周汉华对此也表示担心：“行政审批制度改革最终要明确政府的职责问题，也就是要区分政府和市场的边界，市场要解决的问题，政府不要介入。但中国要实现这一点非常复杂，有传统体制的问题，有中央调控能力的问题，有法律制度本身的缺陷，甚至也与公民文化素质相关。”

就如何最大限度地实现行政审批制度改革的“三公”，余晖认为，根本做法在于引进内部听证机制。也就是说，每一项行政审批项目的制定与修改，必须要有行政相对人，即该项目的被管制者参与意见，介入审批改革过程。具体做法可以由改革领导小组为仲裁机构，行政相对人为一方，进行行政审批的部门为另一方，有关专家同时参与其中，各方分别阐明自己对该项行政审批的意见，通过听证最终实现调整政府职能，划清政府与市场界线的目的。

余晖说，目前进行的改革存在的一个重大的问题便是信息不公开，即使对专家组，行政审批项目及相关依据也不全部开放。哪项需要专家帮忙审核，才提供哪项行政审批的资料，这不利于行政审批改革公开、公平、公正地进行。

在第一轮清理过后，行政审批制度改革将进入新的一轮：即由部门的自查自纠，转为以中央及地方行政审批领导小组为主，对各部门审批项目逐个核查，凡不符合五条原则的审批项目，一律坚决取消。

回顾第一轮清理的路途，参与了其中诸多审批项目审核的周汉华说：“改革是一个长期的过程，会根据社会经济的变化不断地调整，现在只是开了个头而已。”