眺望“后拆分时代”

拆分信息产业部？

2001年7月，一则来自海外媒体的消息给当时正在流行的“中国电信是否拆分”的悬念增添了另外一重悬念，那就是作为电信业主管部门的信息产业部是否也会被拆分。文章援引北京消息人士的话称，信息产业部将在五年内被撤销，其目前的电信网络管理功能将交由国家计委负责，并将整合互联网、广电网实现三网合一，而其他功能则将公司化。

转至2001年年底，一个有关拆分信息产业部的更新版本又在业内广为流传。传言的焦点是信息产业部的现有职能将一分为二，其中制造业的管理职能将保留，而电信运营的监管职能将剥离出去交由新成立的直属国务院的电信监管委员会承担，刚刚成立不久的国家信息化工作办公室便有可能是电信监管委员会的一个过渡机构。

虽然这些消息并未得到相关部门的证实，关于电信监管机构再造的讨论仍然在沉默的表层下方兴未艾。不管是再造中国的FCC（联邦通信委员会），还是再造中国的OFTEL（电信办公室）；不管是直接隶属国务院领导，还是在国家计委这个宏观调控机构之下，或者是由到现在为止仍然有些神秘的国务院信息化工作办公室来统一节制；不管未来的名字是电信监管委员会，还是通信管理总局――其中的主线却是明晰的，那就是在中国电信被拆分之后，监管机构的再造已经取代上一阶段以反垄断为主要目标的行业重组，成为“后拆分时代”不遑多让的主题。

电信业监管机构再造的诉求，实际上并不是一个特例。在具备一定程度自然垄断性的基础产业中，电力、民航以及铁路面对的困境都是类似的。但随着中国电信的南北拆分，自1994年起启动的中国电信业的结构性重组已取得阶段性的成果，行业内的竞争主体已经基本形成，电信改革也随之进入深水区：自然垄断的问题如何解决、如何避免寡头垄断、怎样推动市场准入的放开。进一步的改革亟待制度创新的保障，业界关注的焦点不约而同地指向了建立独立、透明和专业化的监管体系。

在刚刚结束的“两会”上，全国人大代表、中国网通董事长严义埙表示，如果不能解决互联互通问题，就难以真正地打破电信业的垄断。一些业内人士也批评说，虽然信息产业部成立已经四年了，但这个行政管理和行业监管功能二合一的主管机构，一直都未能有效地行使监管职能，其整个管理理念和框架与市场化竞争的要求格格不入。

因此，重塑监管机构的意义并不仅仅体现在最终的结果，组建新的专业化监管机构并且通过法律为其授权的过程，对监管程序的定义以及构建针对监管机构进行二次监督的制度安排，也将使我们能够清晰地衡量，我们距离电信业改革的目的地到底有多远。

谁在拨动“时钟”

以信息产业部为主体的现行电信管理体制是在1998年3月形成的。根据当时全国人大通过的国务院机构改革方案，成立于1949年11月的邮电部继1970年后第二次被撤销，其中的电信总局和原电子工业部合并成立新的综合性管理机构――信息产业部。

这次改革打破了电信运营业和电信制造业此前分割管理的格局。经过三年多的时间，一个由信息产业部、各省（自治区、直辖市）通信管理局共同组成的垂直化管理体系最终得以定格。

然而，随着中国联通的迅速成长，以及中国移动、网通的出现，基础运营商层面上的竞争开始逐步形成，这种简单纵向整合后形成的管理结构却越来越暴露出自身的先天不足。

首当其冲的是这一机构集政策管理和行业监管于一体而引发的内在矛盾。加上信息产业部大部分人员来源于原来的部委机构或者重组后的企业，这种以技术官僚为主体的人才结构，在惯性思维的作用下，很容易形成重管理而轻监管的局面。

被业内外人士诟病最多的电信资费问题，背后隐含的便是价格监管的缺位，直至今日，有关部门对于中国电信这样的寡头垄断者仍然没有进行专业化的成本核算。至于对促进有效竞争至关重要的互联互通问题，虽然已经有《电信管理条例》保驾护航，但由于缺乏专业化的监管人才，执行起来仍然力不从心。

另一方面，电信业务的定价权很大一部分被国家计委价格司掌控。很难想像，在信息产业部这样的专业管理机构尚且难以获得电信企业完整的成本信息的情况下，一个综合性部门对于某个垄断企业的真实运营成本又能了解多少？分权的架构并未起到制衡的作用，反而在一定程度上影响了监管效率。

此外，技术进步对“三网合一”的要求，也对监管部门提出挑战。因为广电网络仍由广电总局来管理，现有的信息产业部的管理架构难以驾驭，再加上缺乏一个可以被双方接受的谈判规则，使得迟至今日“三网合一”仍然无法拿到政策层面上公开求解。

随着中国移动以及中国联通的海外上市，政府不再作为企业的单一出资人出现，这也客观上要求管理机构必须从政策管理尽快过渡到按照公开、透明的规则进行监管的轨道上来，以便更好地适应中国加入WTO后电信市场新的竞争环境。

然而，据知情人士透露，真正启动此次监管机构再造工程的动力极有可能仍然来自中国电信的南北拆分。因为在把全球最大的固定电话网络一分为二之后，如果没有一个专业化的监管机构对于双方的互联互通执行情况进行严格的监督，任何可能出现的差错都将带来灾难性的后果。同时，由于中国目前固定电话普及率仍有相当的增长空间，新组建后的中国电信和网通完全有互相进入的机会――这亦是此次拆分的一个重要的假想前提。一旦进入成为现实，由此形成的犬牙交错的竞争态势对于互联互通的考验更将是空前的。

争论背后

虽然以政监分开为基调重构电信监管体系的目标已被业内外专家和决策者广为接受，但有关操作细节仍然处于推敲阶段。

按照参与国务院体改办主持的《中国基础设施产业政府监管体制改革总体框架》课题的中国社科院工业经济研究所余晖副研究员的看法，再造后的电信监管机构的主要监管内容将集中在各种垄断和竞争性市场的市场准入、定价行为、互联互通行为、垄断行为、服务质量以及普遍服务业务等问题上。循着这条主线来梳理，不难推测权力重新分配的思路。

不管是此前进行的中国电信南北拆分，还是即将出台的电力体制改革方案，国家计委均在其中扮演了相当重要的角色。按照目前的机制，国家计委有权依据《价格法》对电信企业的定价行为进行约束，而如果新的监管机构问世，这部分职能将被剥离出来。

在这种情况下，对于国家计委而言最优的电信监管机构选择就应该是英国的OFTEL模式，而不是FCC模式。因为前者直接受英国贸工部的节制，如果移植其模式，也就意味着将来的中国电信监管机构将成为国家计委之下具备相对独立性的一个部门。而如果按照美国的FCC模式，余晖对《财经》记者表示，这也就意味着将来的电信监管机构很可能是直接挂在国务院下面的一个独立监管机构。

对于垄断行为监管权的归属，也是争议频仍的雷区。中国的《反垄断法》从1993年起酝酿，迟至今日未能出台，一位法学专家指出，最直接的原因就是国家工商管理总局和经贸委在执法权上相持不下。那么涉及电信行业的垄断行为以及反竞争，其合法性到底应该由将来的反垄断法的执法机关来认定呢，还是由新的专业监管机构来认定，或者由两者根据协商分权呢？国务院体改办经济体制与管理研究所国际体制比较室主任高世楫在接受《财经》采访时指出，他更倾向于类似电信业这样的网络性行业应该得到反垄断法的豁免，即其合法权完全由专业的监管机构来裁定。

时机未到

“不应该像拆分中国电信那样，匆匆忙忙成立一个相应的监管机构，”余晖强调说，“目前时机还不成熟。”

在他看来，整个电信业的改革应该是一曲“三重奏”：私有化、自由化以及监管机构的再造。他批评说，在基础电信业务方面，民营资本基本上还没有启动，即使增值电信业务目前开放的领域也不够。在海外上市之后，余晖建议，主导运营商的股权可以更加多元化。政府应该出台正式的法案，来推动国有电信企业的存量资本的减持。通过引入民营资本和外资，不仅可以提高在竞争性领域的资源配置效率，同时也可以降低政府对企业的直接干预。只有这样，未来的电信监管机构的独立性才有保证。

另外一个瓶颈是《电信法》何时出台。中国社科院法学所副研究员周汉华告诉《财经》，截至目前，信息产业部仍未完成《电信法》草案的起草工作，因此虽然《电信法》已被列入本届人大的立法计划，但实际上在明年两会之前完成已经没有可能。因为仅这部法律的三审通过程序，就要耗去六个月的时间。

不过，在高世楫看来，《电信法》并不一定是再造新的监管机构的先决条件。如果《电信法》暂时难以到位，一种可能的选择是通过国务院制定出台监管条例，初步确定监管机构的职责和监管程序，先把新的监管机构构建出来。实际上，监管机构的运作经验也可以给《电信法》的立法过程提供更多的参照坐标。周汉华则坚定地认为，新成立的监管机构，最终必须要和《电信法》这样的大法挂钩才行。

实际上，对于未来的电信监管机构，需要《电信法》作出明确界定的地方还有很多，比如监管机构的法律地位、价格监管的覆盖面、普遍服务的范围、广电和电信交叉进入的程度等。同时，对监管机构的二次监督也有赖于《电信法》作出清晰的界定，以使被监管者可以依据可操作的程序维护自己合法的权力。

从目前信息产业部的架构来看，电信管理局已经具备了一定程度上的监管职能，除此之外，信息产业部无线电管理局、经济调节与通信清算司均有望并入新的监管机构。这三个机构加上目前广电总局的相关职能部门以及国家计委价格司的部分职能，可以大体勾勒出未来的监管机构的整体轮廓。而其他涉及宏观政策的部门则可能被合并到目前的国家经贸委。

对于谁将充当新的监管机构的缔造者，目前仍然没有公开的答案。但普遍的观点认为，国务院信息化领导小组直接领导下的国务院信息化工作办公室极有可能成为新制度的“设计师”。自成立伊始，该领导小组就以罕见的高规格吸引了广泛的关注。而办公室下面设有的专家咨询委员会，目前委员总计为38人，分为政策规划、应用推进以及网络与信息安全三个领域。尤其其中的政策规划专家委员会中，更是包括了不少对电信体制改革相当关注的经济学家以及法学家。

不过正是这一委员会的专家在采访中表示，截至目前这个阶段，尽管外界议论纷纷，他们并未接到来自高层的任何指示来进行监管体系的研究工作。在政策规划委员会今年的三项任务――电子商业、电子政务、信息安全――中，并不包含监管内容的讨论。而更多的迹象则显示，在几个基础性行业的监管探索中，电力很可能比电信先行一步。有消息人士透露，春节过后，电力监管委员会的筹备小组已经投入运作，相比之下，电信监管体系的再造至少在目前仍停留在百家争鸣的阶段。