城市轨道交通建设项目实施BT模式的要点分析

摘要：由于政府基础投资资金需求增加，财政压力不断加大，市场投融资渠道日趋多元化，以及城市轨道建设管理力量的发展，BT、PPP等越来越多的建设融资方式在城市轨道交通项目建设中得到了运用。国内城市轨道交通建设项目实施BT模式，主要是为了实现缓解政府当期财政压力、弥补业主单位建设和管理力量的不足等目标。本文对BT模式的主要概念及特点进行了阐述，对国内主要的BT模式实施方式进行了说明，并对城市轨道交通建设项目BT模式所涉及主体的责任和要求进行了分析。从业主角度出发，就如何管好BT项目，可能存在的风险以及应对方式进行了分析和建议。

关键词：城市轨道交通建设，投融资，BT模式

中图分类号： U213 文献标识码： A

目前，在城市轨道交通项目建设中，债务融资模式是最为常用的模式。但由于近几年政府基础投资资金需求增加，，市场投融资渠道日趋多元化，以及城市轨道建设管理力量的发展，BT融资模式越来越多的在城市轨道交通项目建设中得到了运用。

BT模式是公共基础设施建设中发展起来的一种项目融资模式，是政府利用非政府资金来进行非经营性基础设施的建设。BT是英文Build（建设）和Transfer（移交）缩写形式，意即“建设--移交”。该模式是BOT模式的一种变换形式，由BT承办方负责项目的融资和建设，项目验收合格后移交给业主，业主向BT承办方支付项目总投资加上合理回报的过程。

一、城市轨道交通建设项目实施BT模式的意义

BT模式在国内多个城市的轨道交通建设中得到了成功运用。BT模式在这些城市得到运用，主要实现作用。

1、拓宽融资渠道，缓解政府当期财政压力；

2、引入高水平的建设投资方，弥补业主单位建设和管理力量的不足；

3、充分利用BT承办方的资源组织和管理能力，调动大批优秀的工程施工单位参加工程建设，有效缩短项目建设工期。

二、城市轨道交通建设项目BT模式的主要类型

BT模式的实际运用方式，取决于政府和业主方实施BT模式的需求和目标，以及业主和BT承办方各自的融资及偿债能力，以及工程建设管理能力。一般来说，包括以下几种类型：

(1)二次招标型。业主选定仅承担投资职能的项目建设方,由项目建设方设立具有法人资格的项目公司对BT项目进行融资、建设组织和管理。项目公司自行融资、办理工程建设有关审批手续、通过公开的招投标程序选择设计单位、施工承包商、监理单位和材料设备供应商等。这种模式的特点是项目的主要施工承包商要由项目公司另外再通过公开招标程序确定,而不是由政府确定。

(2)直接施工型。业主选定能够承担项目主体部分施工的项目建设方, 项目建设方设立具有法人资格的项目公司对BT项目进行融资、建设和管理。其特点是项目公司成立后,按照BT合同的约定，不再另行选择施工总承包商,而是直接与施工承包商签订合同,项目公司与施工承包商存在一定的利害关系。此模式中监理单位一般由项目公司和业主共同委托或由业主来确定。这种方式目前在我国应用较为广泛。

(3)施工同体型。业主通过招标选定项目建设方，由项目建设方设立具有法人资格的项目公司并由项目公司作为建设单位对BT项目进行融资、建设管理和施工总承包，项目建成后由业主回购。工程施工直接由建设方承担，无需进行二次招标，项目建设方必须为同时具备投融资能力和相应建设资质的工程总承包企业或联合体。这种模式中,勘察、设计和监理单位一般都由业主委托。

三、城市轨道交通建设项目BT模式所涉及的主体

城市轨道交通建设项目的BT模式一般涉及4个主体:政府、业主、BT承办方以及合作银行。

1、政府。政府在BT项目推进过程中起主导作用。兴建城市轨道交通是政府对城市管理和经营，因此政府财政是城市轨道交通BT最终的投资来源。政府授予业主建设该项目的地位，并保障回购资金落实到位，从政策上明确BT模式的管理政策，负责BT实施过程中的投资管理、工程监管和协调，加强BT与非BT部分的对接与配合、加快审批手续，协调解决建设过程中出现的重大问题。

2、业主：业主通过政府授权，获得项目业主地位，履行项目业主责任，做好工程质量、安全、进度等各方面的监管与协调，做好投资和进度控制，并具体承担项目回购及资金筹措等工作及责任。

3、BT承办方：BT承办方按合同约定组建具有独立法人资格的项目公司，并就本BT项目对项目公司承担连带责任。确保按时投入资金，为项目公司融资提供支持和担保，并承担项目移交后的质量保修责任。BT项目公司具体负责项目投资、融资、工程建设管理与协调，负责优化设计与施工流程，提高管理效益，确保建设工期。

4、金融机构：金融机构根据项目的前景及BT承办方的融资能力等情况为项目提供融资。金融机构不仅要对BT承办方的资信及实力有充分的了解和信心，还要对业主的资信和还款能力有足够的把握,同时对BT项目的特点有比较深入的专业了解。

四、城市轨道交通建设项目BT模式的主要运作过程

城市轨道交通建设项目的BT模式一般经历以下几个主要的过程：

1、政府通过授权书，确立业主单位的业主地位；

2、业主确定项目BT建设方式并提交政府审批通过，做好招标准备；

3、投标前，BT承办方与合作银行签订BT项目合作意向书，获得融资额度；

4、业主通过招标确定BT承办方，签订BT融资及建设合同；

5、BT承办方或成立的项目公司与合作银行签订财务顾问协议和贷款协议；

6、BT项目公司通过招标方式选定各标段或分项工程实施单位并组织工程建设。 7、工程竣工验收备案。 8、业主根据BT合同进行回购

五、BT模式存在的风险及防范

1、前期工作的风险问题。国内城市轨道交通建设项目普遍存在项目前期工作不完善，例如项目立项不能及时获批，初步设计及概算文件，技术方案、技术标准、工程造价、工期要求不稳定，征地拆迁难度大等问题。以上问题均是实施BT模式的前提条件，BT合同的各类商务、技术、支付等关键条款的设置，均与以上前期工作成果密切相关，有可能造成BT合同大量变更，甚至相关各方无法继续履行合同。因此业主单位应尽可能地做好与政府部门的汇报和沟通，做好前期工作，尽快稳定项目的规划设计、技术方案和标准等，为BT合同订立设立较为稳定的条件。

2、BT承办方融资的风险问题。BT承办方的资本金未能按期到位，贷款银行未按合同规定按期贷款，造成项目公司无力支付工程款，产生经济损失，或者在融资时以BT项目为第三方设置担保权益，并在第三方实现担保权益时导致地铁公司失去对项目的控制。因此业主单位应通过履约保函、专门帐户共管，资金监控管理等，资金计划审批等，做好对BT承办方的资金到位的约束和监控。并禁止或限制投资人（项目公司）以下行为：（1）在项目资产上设立担保；（2）以项目公司的股权进行质押；（3）以业主方提供的回购担保权益（如项目收费权质押等）为融资贷款银行设立新的担保（转质押）。

3、工程管理的风险问题。对于BT承办方在工程管理过程中可能存在的工程质量不合格，缺乏检查、监控和责任追究机制，以及BT承办方未能选择合格的专业承包商和供应商等各种原因造成工程质量风险、工程进度风险等，业主应通过BT合同做好相应的约束和限制。例如应明确投资人（项目公司）不得转包、分包，对需选择专业承包商和供应商的，建议在BT合同中约定投资人（项目公司）事先需将招标文件报地铁公司同意后方可实施，并且将招标结果报地铁公司备案，但是地铁公司事先的批准和备案行为，并不免除投资人（项目公司）对招标过程及结果承担的全部责任。可能的话，投资人（项目公司）就BT项目与第三方签署的合同、协议均应报地铁公司事先审核同意，签署后报地铁公司备案。同时，业主单位应负责项目监理、第三方监测等合同招标，主导有关工作开展。

4、回购、移交的风险问题。BT项目回购、移交即意味着产权、风险的转移。特别是工程部分项目的“移交”并不意味着风险转移至业主单位，BT承办方应继续对该部分项目承担管理责任及风险，直至整体项目移交至业主单位。因此BT合同明确回购款支付与移交的关系。

5、政府违约的风险问题。BT模式仅仅只是缓解的政府当期财政投资压力，随着工程完工和移交，政府依旧面临回购资金筹集以及能否按合同约定的按时支付的问题。因此政府应该通过以下措施保障履约能力:政府及相关财政部门应会同业主单位做好回购资金测算，合理筹划回购进度和计划，根据投资成本和支付进度，提前形成资金来源安排方案，明确回购资金来源、方式和关键时间节点、责任追究机制。