深化国企产权改革不能再拖

国务院国资委今年年中《关于国有企业改制重组中积极引入民间投资的指导意见》，国企产权改革再度成为热议。当前，再解国企改革的产权结构改革难题成为必须加紧推进的重大课题。

产权改革任务远未完成

当前，尽管国企改革取得了很大进展，但比照过去曾提出的搞活国企、国企建立现代企业制度和法人治理结构、股权多元化等改革目标，国企仍有诸多未完成的改革任务。现代企业制度初步建立，但产权结构调整尚不到位，法人治理结构尚不完善；与官本位相联系的“一股独大”、“内部人控制”使公司治理的制衡机制和有效问责大打折扣；国企活力得到一定增强，但效率问题、垄断问题、激励问题、政企不分等仍然饱受批评。

上述问题得不到有效解决的一个关键原因是国企产权结构改革滞后。首先，国有大型企业，特别是国资委监管的117家央企和其他中央部门监管的国企（各层级合计7000多家），企业股权多元化主要在二级公司及以下开展，从而引发相当多的治理问题。其次，国有股权比重过高，很多国有控股上市公司的控股比例达60%甚至80%以上，一股独大、老体制管新体制现象仍然很普遍。再次，仍有相当一部分企业尚未实行公司制，2010年底全民所有制企业占全部国企数量的18%。第四，多数国有中小企业已完成改制，但由于中小企业的改制采取了多达10种以上的改制形式，其中不涉及产权变动的改制如承包、租赁、委托经营等占有相当大的比重，不利于国有经济的战略性调整、真正改善国有中小企业的经营机制，目前已改制的、不涉及产权的国有中小企业面临第二次改制。

应启动新一轮改革

缺乏产权结构改革，要实现建立现代企业制度、增强国企活力、增强国企效率、放大国资功能等目标会大打折扣。缺少资本的流动和交易，资本价格将无从确定，资源配置是否有效率、绩效评估是否真实有效是存在很大疑问的。

多元化的股权结构，特别是引入私人资本对建立政府目标防火墙、加强国企股东的目标和专业能力，是有效的。受发展阶段制约以及政府介入经济的惯性影响，必须加快国企股权多元化进程，特别是在母公司层面引入民间资本，以加强政企分开和强化股东约束（减少体制风险和加强专业能力），使国企真正成为治理机制符合竞争要求的市场主体。这也是过去三十多年国企改革的经验。

股权多元化也是解决大量国资闲置和沉淀，弥补公共服务开支不足的有效途径。大量国资闲置现象加上已被多方论证过的国企效率不高问题，实质上是一种资源浪费，也是另一种国有资产流失。如果将沉淀的国资出售，一方面可用于弥补公共服务开支的不足，另一方面可以吸引民营资本进入，带来外部股权的约束和压力，从而从根本上提高资本效率。

在国有资产管理体制已经建立起来、国企董事会制度已经试行较长时间后，国企改革的思路应该转到强调国资管理上来，对国资收益支出、国资布局、单个国企中国有股权比重等应有明确的、清晰的政策，进而进一步推进股权多元化。

启动新一轮国企产权改革，成为当务之急。

实施差别化国资配置

新一轮国企产权改革需解决三大问题。

明确国资的定位和目标。明确不同领域国资的定位和目标。对政策层面曾明确过的“涉及国家安全的行业，自然垄断行业，提供重要公共产品和服务的行业，支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业”等领域，要明确这些领域对应的具体行业和企业，同时明确这些领域内的国资定位目标、布局政策和股权政策。对于一般产业领域，国资的定位都应该是资本回报，即要以国有资产配置效率为目的来推行产权结构改革。对于特殊产业领域，要明确长期或特定阶段国资管理需要追求的特定定位，如国家安全、公共服务等，国资的目标应该围绕其定位来设定。

明确存量和增量国资定位和主要目标。根据社会主义市场经济初级阶段的性质，存量国资的总体定位和目标应该兼有国家安全、公共服务、国家竞争力和资本回报的功能和目标，具体应该根据存量国资所在领域来确定；增量国资的功能和目标应该兼有再投资、补充社会保障和补充财政的功能，具体目标和比例划分也应根据所在领域来确定。

对不同领域国企实施有差别的国资配置方式。对少数特殊领域可保持较强的控制力。对涉及国家安全的行业，在确保国有绝对控股和国家进行一定经营决策前提下，可适当吸收私人资本。对自然垄断以及特殊性质领域（如烟草），在制定了专门法或者已形成完善的行业管制体系条件下，可在公司法、国资法等法律框架下，进行国有控股前提下的公司化运作。对提供公共产品的领域，除了同时也属于自然垄断的行业需由国家控制外，其他行业可采取公私合营或引入非公企业，但应使国企占有较大比重。

对于一般产业领域中的战略性产业，在法规、监管、产业政策到位前提下，不保持国企的主导地位，国家可设立黄金股来对该领域骨干企业的若干重大经营决策进行控制，但可不谋求绝对控股甚至相对控股。

对于一般竞争性领域，国有股权比重不仅不宜绝对或相对控股，而且还应逐步退出。这些产业领域的国资的目标就是获取回报，国资的进退也完全按照回报来决定。一般竞争性领域的国资有进有退、优化布局，会更加有利于提高资本的配置效率。

促使国企成为真正的市场主体。应让国资有真正的权利人主体，明确国资管理的主要模式，对保持现状、大国资委模式、控股公司模式等进行系统比较和论证，明确下一步改革方案，使国资出资人成为真正的可问责、有效率的股东。加强国企股权出售的管理，包括立法、决策主体和出售的法律程序，加强竞争性和透明性是保证公平、有效和防止国有资产流失的根本措施。

让国企成为新型的国资关联（控股或持股）公司。除少数行业外，大多数国企应进一步推动产权多元化，综合采取吸引其他投资主体、整体上市、转让股权等方式使企业不仅要成为股权多元化的公司，而且要成为产权主体多元、平等、制衡、可问责的新型国资关联（控股或参股）公司。新型国资关联公司应具备市场化的决策机制、考核问责和薪酬机制。

（作者系国务院发展研究中心研究员）

【延伸阅读】

国企产权改革三大障碍

推进产权改革，无疑会触动甚至改变利益结构，如降低国有股权比重、引入其他投资主体，虽然有利于推动政企分开、在国企建立新机制，但会触动一部分不符合现代公司治理要求的行政权力，也会在短期触动经理人和国企正式职工的职业发展路径，因而会引发各种阻力

文|杨连庆

要真正改变国有企业的机制困局，必须从产权改革破题。只有在国有企业中建立了有多元投资主体的产权结构并且相互制衡，才能够保障政企分开，继而推动政资分开；只有股东真正以资本回报为目标，才能够对国有企业建立预算硬约束，解决规模扩张和资本回报不对称的关系，解决国有企业经理人的激励难题；只有股东真正从市场经济参与者的角度行使股权，才能够真正建立起各负其责、协调运转和有效制衡的治理结构，从而真正建立符合市场经济要求的企业机制。而进一步推进产权改革需要破除三大障碍。

一是观念障碍。观念障碍源于我国的社会体制的性质。回顾经济体制改革的整个过程，很大程度上就是解放思想和解决观念障碍的过程，如邓小平南方谈话解决了姓“资”姓“社”的思想障碍，十五大报告解决了国企“进”“退”的方向问题。对产权改革，目前的观念障碍主要有几种：一种是对国企改革重视不够，认为国企改革已基本完成，不再是经济体制改革的重点，有的甚至认为国企近年绩效好，无继续改革的必要；一种是把国企意识形态化，把国企和我国的社会主义的社会性质相挂钩，甚至把国企重新纳入到意识形态范畴，认为降低国企比重、出售国有股权就是与社会主义性质相背离；一种是把国企改革简单化，认为上市了就完成了改革过程，股权结构已经多元化，有专门的上市公司治理准则来规范，透明度提高了；一种是担心引发曾经的“国有资产流失”社会讨论和批评。

二是既有利益结构障碍。目前“条块分割”下的国资体制，形成了国资委管理的中央企业，财政部会同一行三会以及汇金公司管理的金融企业，铁道、文化、教育、出版、广电等领域非国资委管理的企业化运作的国有资产，地方国资委管理的地方国企，这个结构中作为国家股东代表的部门或地方政府、国企或国有资产运营机构形成了各自既有利益。推进产权改革，无疑会触动甚至改变这个利益结构，如降低国有股权比重、引入其他投资主体，虽然有利于推动政企分开、在国企建立新机制，但会触动一部分不符合现代公司治理要求的行政权力，也会在短期触动经理人和国企正式职工的职业发展路径，因而会引发各种阻力。

三是操作规范缺乏、制度措施不明的障碍。这个障碍是实实在在的障碍，因操作规范缺乏而随意实施导致的问题，甚至会引发改革的倒退。操作规范缺乏的障碍，主要来自于政策设计体系性不强、细化不够、操作性不强从而导致实施随意化的问题。目前看来，最根本的问题是国企的功能定位不清，就是国企到底要发挥什么作用的问题，这一问题其实是观念问题。这个问题不解决，国企在哪些领域分布、国资在国企股权结构中比重是多少、在必须国家控制的领域的控制手段是什么等问题都难以回答，从而阻碍产权结构改革；国企布局领域不够具体也是重要问题，尽管十五届四中全会明确了国有经济分布的四大领域，但具体针对的是什么行业并不明确，所以导致产权改革要么一窝蜂、不计方式地“退”，要么原地踏步、维持原状；具体操作方式和规范不明确也是现实问题，哪些部门参与产权改革的决策、产权如何计价、对投资主体有什么资格要求、对投资主体参与投资后有什么要求等，都存在不明确或者不甚合理问题。

破除上述三大障碍，首先需要建立体系化的国家所有权政策。在国家所有权政策中明确国企的功能定位，明确国有经济布局的具体领域与国资控制和参与的方式。

其次，适时调整国资管理体制，破除现有利益格局。可以一方面将国资委转为大国资委（包括现有监管的央企、尚未纳入监管的其他中央企业，甚至包括金融类企业、文化类企业、地方国企），专门负责全国国资的监管，同时成立“条块分割”的专业性和区域性国有资产经营公司，来承担国资的经营职能。

第三，观念上不要纠结于是“进”好还是“退”好。十五大已经明确了国有经济有“进”有“退”。对于一般竞争领域的国企，只要效率高、竞争力强就可以进，但效率不高、竞争力弱就应该退，这是市场经济的基本原则。

最后，政策制订和实施中要坚持：打破利益不均衡，政府部门作为公共政策制定者要做到利益中立；对国企民企不能有意识形态的区别，随着我国法律制度的不断完善，国企和民企的区别将来仅仅是出资人不同的区别；政策制定和出台要广泛征求意见，并进行定期的评估和修改，通行规则要形成法律来落实。

（作者系君百略管理咨询公司董事长）