代表资格终止的认定程序应当细化与规范

代表资格终止的认定是一项十分重要和严肃的工作。做好这方面的工作，需要以代表法关于代表资格终止的规定为依据，细化和规范有关操作程序，增强工作的准确性、有序性和严肃性。本文试就直接选举的人大代表的资格终止认定作一些粗浅的探讨。

一、认定代表资格终止的难点与规范认定程序的必要性

代表法规定了代表资格终止的七种情形。其中辞职被接受、被罢免、丧失中国国籍、依法被剥夺政治权利等情形，在实践中认定较为容易，但也有一些情形的认定存在某些操作难点，在少数地方也是工作差错高发点。

一是对七种情形中某些特殊情形的界定。例如，代表法第四十九条第一款规定的情形为“地方各级人民代表大会迁出或者调离本行政区域的”，这里的“或者”应当理解为只要具有迁出、调离两种实际情况之一的，即可认为属于本款规定的情形。但实践中常常遇到一些特殊情况，如某代表调离本行政区域，到上级机关工作，但其户籍所在地和居住地并未变更，在未重新进行选民登记的情况下，其选民关系和有关权利仍在原行政区域。对此，大多数地方认定这类代表的代表资格终止，也有少数地方保留其代表资格，两种做法似乎都有一定依据，但也存在理解和界定处理不一致的情况。又如，代表法第四十九条第七款规定的“丧失行为能力的”情形，由谁认定、如何认定，也需要进一步明确。

二是对七种情形以外的某些特殊情形的处理。例如，选举法第四十五条规定，公民不得同时担任两个以上无隶属关系的行政区域的人民代表大会代表。但在实践中，由于少数地方人大把关不严和个别代表不遵守法律规定，还存在一人在两地担任代表的个别现象。对此，是直接认定其某地当选代表无效，还是终止其哪一地的代表资格，也是需要慎重处理的问题。

三是对是否符合法定情形和代表资格是否终止的认定手续与程序。目前，不少地方人大在这方面有比较规范的程序与做法，但也有少数地方存在不及时认定和手续、程序不规范、不严肃的现象。有的平时不做这项工作，仅在人代会召开前做一个统计，向大会预备会议报告就告了之，这是非常不妥的。

二、认定代表资格终止的要点与操作建议

代表资格终止的认定，应当抓住关键环节，建立规范的程序和操作方法。

（一）情况报告与信息收集。当出现代表资格终止的法定情形时，与此情形有关的管理部门或掌管相关信息的单位应当及时向县级人大常委会或乡级人大代表资格审查委员会书面报告有关情形，县级人大常委会相关工作机构或乡镇人大主席应当注重相关信息的收集、登记与汇总，并及时向代表资格审查委员会报告。当事人也应当有及时报告有关情况的义务。

（二）初步审查与核实。对报送或收集的与代表资格终止相关的材料，县人大常委会相关工作机构或乡镇人大主席应当进行初步审查，材料不完整的要予以补充，必要时还可以对重大和有争议的情形进行核实。

（三）代表资格审查委员会确认。对辞职被接受、被罢免、丧失中国国籍、依法被剥夺政治权利的，可根据具有法律效力的依据，直接确认其代表资格自然终止，无需其他认定程序。但对以下情形，建议由代表资格审查委员会进行审议确认：

1.关于户籍迁出而仍在本行政区域内工作的代表，或调出但户籍未迁出本行政区域的代表，笔者建议，在其选民关系未转移，选举权和被选举权未变更行使地的情况下，一般可暂不认定其代表资格终止。但属于政党提名的代表，可征求提名政党和代表意见，在有关方意见一致且确有必要时，可依法终止其代表资格。

2.未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的，应当以大会秘书处提供的代表请假和批准的书面记录为依据。但如果代表曾口头请假并确有正当理由，即使无书面请假并获批准的记录，笔者以为一般不宜终止其代表资格。

3.丧失行为能力的，需要严格的认定程序。这里的行为能力，应当是指完全无民事行为能力和代表履职能力。鉴于法律未对代表丧失行为能力的认定主体作明确规定，笔者建议：一是对精神病患者丧失行为能力的，仿照选举法有关规定，根据医疗机构的证明或征得监护人的书面同意，由代表资格审查委员会确认；二是对法院已经认定丧失民事行为能力的，鉴于无民事行为能力者通常也无政治行为能力，建议可由代表资格审查委员会直接确认。认定后，应当有相应的救济程序，如申诉或提讼等。

4.在两地同时担任人大代表的，建议根据代表当选时的选民登记状况和其他选举情况依法认定。当事人未在当地登记而当选人大代表的所在地人大，应当由代表资格审查委员会在与当事人选民登记地及当选地的人大和代表本人联系核对后，依法作出当选无效或代表资格终止的决定。

（四）报告、通知与公告。根据选举法规定，县级人大代表资格的终止，由代表资格审查委员会报本级人大常委会，由本级人大常委会予以公告；乡级人大代表资格的终止，由代表资格审查委员会报本级人民代表大会，由本级人民代表大会予以公告。此外，代表资格审查委员会还应将上述情况通知代表资格终止的当事人。

三、认定代表资格终止需要各有关方面的共同配合

认定代表资格终止涉及诸多方面，需要各方依法履职，共同配合做好工作。

首先，要明确各类主体的职责。一是决定和认定主体，主要是县乡级人大、县级人大常委会及其工作机构和代表资格审查委员会。主要职责是依法对事关代表资格终止法定情形的事项依法作出决定或形成有效信息材料，在此基础上作出认定。二是有关情形的事务管理或信息掌管主体，如负责迁出、调出、国籍申请、审判事务的部门和医疗单位等。负责向认定主体报送、提供与代表资格终止有关的材料信息。三是被认定主体。既负有向认定主体提供与代表资格终止有关信息材料的义务，也享有依法申诉、、反映等权利。

其次，要完善配合制度。一是信息材料及时报送制度。对报送责任主体、时限、要求等都应予以明确。二是信息材料核实、登记、统计制度。这方面主要涉及人大工作机构和工作人员，因此应与完善人大工作制度结合起来。三是复杂情形核实制度。包括材料核实、现场核实、当面核实等方式。四是代表资格审查委员会集体审议认定制度。包括审议认定的程序、标准等，都需要细化和明确。

第三，要做好思想工作。代表资格终止相关工作不仅事关地方国家权力机关建设，也涉及代表的权利与利益保障，在依法规范操作的同时，也要做好认真细致的思想工作。特别是那些对资格终止有异议的代表，以及社会舆论有误解或反响强烈的资格终止个案，更要慎之又慎，做到既依法办事，又能得到广泛认同。

（作者单位：江苏省如皋市人大常委会）