再就业税收优惠绩效指标体系的构建

摘要:再就业问题多年来备受中国各阶层人士关注,为此各级政府先后出台了一系列税收优惠政策。但如何选用恰当的方法并设置合理的评价指标对政策实施效果进行科学绩效评价,还需要大量研究。在成本―收益法的基础上,针对如何构建再就业税收优惠政策绩效指标体系,浅谈一些思路和建议。

关键词:再就业;税收优惠;绩效评价;评价指标

中图分类号:F810.42文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)04-0008-02

经济社会转型期国企深化改革造成大规模的下岗失业人员,产生巨大的社会就业压力,促使了一系列促进再就业税收优惠政策的出台。再就业税收优惠政策的制定是否合理、措施是否可行、执行是否公正、调整是否及时,直接影响着政策执行效果。而绩效评价作为再就业税收优惠政策的“制定―宣传―执行―分析―评价―反馈―调整”的重要一环,所反馈的信息为政策科学、规范的制定和修改,及制度的深化改革和完善,提供了合理的决策依据。为提高再就业税收优惠政策的高效性、执行力度和服务水平,有必要对再就业税收优惠的绩效进行考核,且关键是如何科学合理地设计考核指标和构建相对完善的绩效评价指标体系。

一、再就业税收优惠绩效评价的目标

再就业税收优惠的绩效目标是该项政策实施后所应达到的目标,是根据优惠政策制定的初衷而设定的,一般应包括以下目标:一是再就业税收优惠政策执行的导向评价,即是否符合科学发展观和构建和谐社会的要求,体现促进下岗失业人员再就业的政策导向,促进当地经济、社会发展和民生改善。二是再就业税收优惠政策可执行性评价,是指再就业税收优惠政策本身是否存在问题,与有关法律、法规、部门规章以及规范性文件存在冲突,或者存在政策漏洞和缺陷,导致相关规定模糊、不明确等。三是再就业税收优惠政策贯彻落实情况评价,主要指政策执行是否到位或存在违规现象,影响政策实际效益等。不同再就业税收优惠政策的特点不同,设定的绩效评价目标也应有所侧重。针对再就业税收优惠政策的绩效评价目标,设计相应的科学评价指标,及时了解和掌握该政策的执行情况,发现影响目标实现的因子,以便高效解决实际中存在的问题。

二、再就业税收优惠绩效评价的方法

绩效分析评价方法有很多,从性质上可分为定性分析和定量分析两种。前者适用于无法直接用指标计量其效益或成本进而难以定量分析的评价目标,例如,相关专家评估、社会问卷调查等公众评判方法;后者适用于成本和收益都能较准确计量的项目评价,如经济学领域广泛使用的成本―收益分析法。对再就业税收优惠的绩效评价可采用成本―收益法,因为它的成本、收益虽具有外部化特征但相对能够准确计量。

利用成本―收益分析法对再就业税收优惠进行绩效评价时,对其成本分析因受数据搜集的限制,一般只考虑该项政策实施引起的税收收入损失这一直接成本,而不考虑它的机会成本。直接成本中,多采用相对容易的收入放弃法和等额支出法对引起政府收入减少的直接支出进行估算;而对时间型税收优惠这种间接支出,估算方法有现金流量法和现值法,相比之下后者更能真实反映实际经济成本。对再就业税收优惠进行收益分析要难于成本分析,因为收益分析既要考虑该项政策给特定纳税人或征税对象带来的直接收益,又要考虑为整个经济、社会大环境带来的宏观性、非市场性间接受益,加上缺乏客观的衡量尺度使估算存在着种种难以克服的困难。现实生活中,纳税人的经济活动受非税因素甚至非人力可控因素影响增加了收益估算的不确定性,往往直接将享受再就业税收优惠的主体的整体净效益当做该项政策的收益,例如将减免后对目标主体的影响如下岗失业人员的用工数、新增就业岗位数等作为收益指标。

三、再就业税收优惠绩效评价指标体系的构建

中国再就业税收优惠政策有自身的特殊性,主要是针对市场经济转轨时期国企深化改革造成的大量下岗职工而推行的一系列促进再就业的税收优惠政策。利用成本―收益法进行绩效评价时,首先明确该项政策的绩效评价目标是促进下岗人员再就业,并将这一政策预期目标转化相应的绩效指标,然后按目标的类别设定各项具体考核指标,构建绩效评价指标体系,对各项指标设定评分标准及分值以对政策执行效果进行考评,大致内容和具体步骤如下图所示:

首先,根据再就业税收优惠的政策导向、政策可执行性及政策执行结果等绩效目标,设定相应的绩效考核指标,可以从绝对指标和相对指标两个角度加以考察。其次,再就业税收优惠的绩效考评重点是考评政策实施后所带来的效果及其经济效率,故应设定效益类和成本类指标以便分析实际收益和成本支出,例如,再就业税收优惠的收益=再就业人数增量或新增就业岗位数量,再就业税收优惠金额=再就业税收减免额;或者采用相对指标税收优惠的收益率=再就业人数增量登记工本费/(再就业税收减免额+减免税务登记工本费+实征税额)。再次,依据再就业税收优惠成本和收益的比较方法设定相应的绩效评价指标,主要分为三类:一是将可量化的成本和收益直接对比后的净受益作为绩效指标,如净现值指标、现值指数指标等以考核政策实施的必要性;二是将再就业税收优惠与等额可替代的财政支出方案对比分析其差额收益,设定差额分析指标以确定再就业税收优惠政策的合理性;三是将绩效比较对象进一步延伸到再就业税收优惠政策体系内部,对比不同税收优惠形式的成本、收益水平,以确定最优方案并实现体系内部结构的优化。最后,一类指标对数据资料和计量分析方法的要求很高,相对而言第一类指标所需要的数据资料和计量分析方法比较简单,鉴于中国当前数据统计资料的不完整,应侧重建立第一类即可量化的成本类和收益类指标体系对再就业税收优惠政策加以考核,以此作为完善再就业税收优惠管理的依据。

四、构建绩效评价指标体系时应注意的事项

再就业税收优惠绩效考核指标体系的构建对再就业税收优惠绩效考评起着非常关键的作用,因此,在设计指标时需谨慎对待,在构建指标体系过程中应注意一些问题:一方面,评价指标的设计应与确定的绩效目标保持一致性,并要保证评价指标具有可采集性。选用与绩效目标切实相关、且能够多层次、多方位、全面反映政策执行效果的评价指标,将易采集、准确性高的微观指标与难以采集的宏观指标相结合以确保评价结论的准确性。另一方面,要充分运用信息化手段,以税收数据、统计指标、调研结论为基础,建立科学的绩效评价模型对政策执行结果的量化指标进行测算和调整,以保证绩效考核指标体系的动态性和及时性。

对再就业税收优惠绩效考核进行指标分析和评价结论时,应注意绝对指标与相对指标保持彼此间相互一致性,如用于对政策实施结果历史数据进行纵向比较的绝对指标应剔除短时期内其他政策效用的影响,用于不同地区不同政策规模之间横向比较的相对指标应排除不同目标及选用指标的差异和其他非政策因素,还要和定性分析方法相结合分析政策外无法直接用数量表示的因素的影响。此外,树立税务人员的绩效管理理念,培训和储备绩效考评人才,完善相关制度和环境基础,建立完整的资料统计数据库等都会有利于再就业税收优惠绩效考核指标体系的构建和完善。

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