豆芽质量安全,谁来监管

近年来，豆芽质量安全问题成为社会和舆论关注的焦点之一。部分生产经营者为追求豆芽产量和好“卖相”，在豆芽生产加工过程中非法添加“无根豆芽素”、漂白粉、速长剂等添加剂，致使“毒豆芽”事件在山东、陕西、辽宁、新疆、浙江、上海等地频繁发生，危害了消费者的身体健康，影响了消费者的消费信心，造成了恶劣的社会影响。“毒豆芽”现象之所以频频出现，除了生产经营者一味追求经济利益、非法生产加工外，与多年来监管部门职责分工不清晰、存在监管漏洞有直接关系，然而造成监管部门职责不清、分工不明的根本原因又是豆芽属性定位模糊。现就豆芽质量安全监管职责问题做以下探讨：

一、监管职责现状

1、食品药品监管职责整合前的情况

多年以来，豆芽质量安全监管职责自上而下存在争议。食品药品监管职责整合前，县级监管部门涉及工商、质监、卫生、农业、食药等5个以上部门，有明显推诿扯皮现象。工商部门认为只负责流通领域的监管，豆芽生产加工应由质监部门监管；质监部门认为豆芽属于农产品，应由农业部门监管；农业部门认为豆芽不属于初级农产品，超出了监管范围。豆芽质量安全监管与以上部门都有关系，但由于职责不清晰、环节分割过多，实际上每个部门都没有真正将豆芽质量安全纳入监管范围，未实行有效监管，导致豆芽质量安全监管出现盲区，存在漏洞。

2、食品药品监管职责整合后的情况

工商、质监、卫生、食药部门有关食品药品监管职责整合后，印发了《沂源县食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》，规定“县农业局负责豆芽等芽菜蔬菜进入批发、零售市场前的培植行为的监督管理”，“县食品药品监督管理局负责进入农产品批发、零售市场后的豆芽等芽菜蔬菜的监督管理，负责对餐饮服务单位自制芽菜蔬菜的质量监管，对其购进的芽菜蔬菜采购查验和索证索票的监督管理”；“两部门建立食品安全追溯机制，加强协调配合和工作衔接，形成监管合力”。豆芽质量安全监管部门主要由农业和食药两个部门承担，农业局承担生产加工环节监管职责，食药局承担流通和餐饮环节监管职责；同时，农业、食药、公安3部门采取联合执法的方式进行专项整治。

3、豆芽属性定位仍然模糊

把豆芽当作农产品还是食品进行监管，直接决定适用法律和执行标准，影响监管效果；然而，当前豆芽定性模糊，其主要原因表现在：

一是法律法规没有具体明确规定。食品、农产品的监管主要依据《食品安全法》、《农产品质量安全法》、《山东省农产品质量安全条例》、《山东省农产品质量安全监督管理规定》。《农产品质量安全法》规定“农产品，指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品”，《山东省农产品质量安全条例》规定“农产品，是指来源于农业的初级产品，即在种植业、林业、畜牧业和渔业生产活动中获得的植物、动物、微生物及其产品”，虽然对初级农产品有定位和指向，但是未做列举性规定。

二是食品安全标准不应作为监管职责划分的依据。食品安全标准规定的是限量指标、含量要求、检验方法等，不是监管职责划分的依据。①食品安全标准：2009年第3号《食品中6?-苄基腺嘌呤的测定高效液相色普法》，为检测方法标准，适用于6-苄基腺嘌呤的测定；卫生部公告2011年第12号《食品添加剂使用标准》，为国家食品标准，适用于食品添加剂的使用；卫生部、农业部公告2012年第22号《食品中农药最大残留限量》，为国家食品标准，适用于农药残留。②行业标准：《无公害食品芽类蔬菜》（NY5317-2006），已废止；《绿色食品芽苗类蔬菜》（NY/T1325-2007），已重新修订颁布，适用于绿色食品认证，不仅规定了农产品，也规定了加工产品等；2010年农业部第1490号公告《用于农药最大残留限量标准制定的作物分类》，适用于农药残留。③其他规范性文件：2008年国家统计局出版的《国民经济行业分类注释》，为统计依据，2011年已新颁布；财政部、国家税务总局[2011]137号《关于免征蔬菜流通环节增值税有关问题的通知》，适用于税费优惠政策。

三是国家部委有争议，意见不一。卫生部在函复地方卫生部门的文件（[2004]212号）中提出“豆芽是种植生产过程，时间跨度大，职责已几经调整”；国家质检总局函复地方质监部门的文件（[2009]202号）中提出“豆芽应属于初级农产品，建议其监管由农业部门负责”；农业部2011年就农产品质量安全监管职责分工，曾征询过全国人大法工委和国务院法制办，并答复江苏和浙江农业厅（农质函[2011]1号），“《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国农产品质量安全法（草案）〉审议结果的报告》中明确指出，本法所称农产品，仅指来源于农业的初级产品，即在农业活动中直接获得的未经加工的以及经过分拣、清洗、切割、冷冻、包装等简单处理的植物、动物、微生物及其产品。工业生产活动中以农产品为原料加工、制作的产品不属于法律所称农产品”，2011年农业部抽检豆芽中的亚硝酸盐也主要是检查化肥使用情况。

四是各地监管职责分工存在差异。2012年浙江省质量技术监督局出台文件，提出“豆芽应当按农产品质量安全法的规定由有关职能部门监管”；山东省未将豆芽质量安全监管职责指定给农业部门承担。

二、监管职责履行中存在的问题

按照现有职责分工，农业、食药部门在实际履职过程中也出现了一些问题，导致监管工作难以依法规范开展。

1、豆芽定性模糊，难以制止非法添加行为

若将豆芽作为初级农产品监管，则初级农产品在生产过程中允许使用农药、化肥、植物生长调节剂等化学物质，“毒豆芽”生产过程从农业生产角度讲就成了合法生产；若作为食品，则依照《食品安全法》，存在上述行为就可判定为非法添加。豆芽在生产加工过程中主要添加无根豆芽素、漂白粉、速长剂等添加剂，超出了农业部门有关农药、肥料等农业投入品监管范围，况且《农产品质量安全法》等农业法律法规没有具体条款规定对违法行为给予处罚，若将豆芽作为农产品监管，不利于纠正违法行为；各地公安、检察机关立案查处的“毒豆芽”案件，均依据了《食品安全法》关于食品违法添加的相关规定，可见是将豆芽当作食品进行监管的。

2、职责交叉、多头管理，不能做到统一有效监管

由农业部门承担生产加工环节监管职责，食药部门承担流通和餐饮环节监管职责，这种人为地将生产环节和流通环节分离开来的职责分工，难以做到统一有效监管，反而还会导致职责交叉、多头管理问题，甚至产生推诿扯皮现象；更何况很多情况下，豆芽生产加工者同时也是流通经营者，具有一体化的特点，如果人为分割生产环节和流通环节，分别进行监管，将不利于形成科学规范的监管机制。

3、执法检查入户难、取证难，制约监管工作开展

沂源县豆芽生产加工以传统的小作坊和家庭自产自销经营模式为主，大多数无规模化的专门生产场所，生产设备简陋，生产加工地和私人居所一体，行政执法进入私人居所，存在入户难的问题；同时，豆芽生产加工过程的非法添加行为具有很强的隐蔽性，现场检查取证十分困难，对产品进行抽检是唯一有效的手段，但抽样检测费用高、周期长，等检测结果出来产品早已流入市场进入消费环节，这样不利于对问题产品的查处。

三、监管职责有效履行的探索

按照《食品安全法》规定，由县级以上人民政府确定本级部门的监督管理职责。因此，在坚持职责法定大原则前提下，对包括豆芽在内的所有食品安全监管职责的界定，从高效务实履行监管职责角度出发，应遵循两个基本原则：一是有利于有效监管的原则；二是“一个事项由一个部门负责”的原则。本着这两个原则，对豆芽质量安全监管职责有效履行情况提几点看法：

1、将豆芽定性为食品更有利于监管

2008年国家卫生部、国家标准化委员会的《豆芽卫生标准》规定，“豆芽的生产过程需要取得卫生许可，进行严格的消毒，需要的消毒剂必须对人体无害，而农产品生产过程则不需要符合上述标准要求”，可见豆芽生产不符合农产品生产标准要求，也就难以用农产品监管标准对其进行监管。豆芽在生产加工中的违法行为主要是非法添加，这也是造成豆芽质量问题、影响消费者食用安全的主要因素，按农产品对豆芽进行监管在适用法律上有冲突，实际上是降低了对豆芽的监管标准，不利于对违法行为的查处；按食品进行监管，根据《食品安全法》规定，在豆芽生产过程中添加“无根豆芽素”、漂白粉、速长剂等物质，属于非法添加，监管难题可迎刃而解。由此可见，按食品对豆芽进行监管更有利。

2、整合职责有利于建立统一有效的监管机制

根据十八届三中全会提出的“要完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度”规定，可以从市场管理入口建立追溯机制，有效解决人为分割生产、流通环节的问题，形成统一有效的监管机制，进一步强化豆芽质量安全监管职责，依法规范豆芽生产经营行为。因此，建议将豆芽质量安全监管职责整合到食品药品监督管理部门，并加强检测力量、检测设备的配备，加大对非法添加物的检测力度，确保豆芽质量安全监管工作落到实处。

3、加强协调配合有利于形成监管合力

食品药品监督管理部门与农业部门要加强协调配合和工作衔接，建立工作协调机制，对包括豆芽在内的食品安全加大监管力度，必要时可进行联合执法，防止出现监管漏洞；建立行政执法和刑事执法衔接协调机制，在豆芽生产加工过程中涉嫌犯罪的，依法移交公安机关处理，要探索建立提前介入机制，公安机关要为行政执法提供必要支持；机构编制部门要加强与检察机关联合，积极开展豆芽质量安全监管履职情况检查，对不履行职责的部门进行问责，有效促进监管部门正确履行职责，确保人民群众食用安全，维护人民群众身体健康。