做好对重大建设项目的监督

2011年是甘肃省历年来重大项目数量最多、投资规模最大的一年。年内省政府确定了58个省列重大项目，年度计划投资961.80亿元，涵盖交通、水利生态、能源、工业、社会事业等方面，大大强化重大项目对投资支撑和经济的拉动作用。10月下旬，省人大常委会组成调研组，对全省重大项目建设情况进行了专题调研。11月，甘肃省十一届人大常委会二十四次会议审议了省发改委关于2011年全省重大项目建设情况的汇报和省人大常委会调研组关于2011年全省重大项目建设情况的调研报告。甘肃省人大常委会为监督、支持和保障重大建设项目所做的这些探索，无疑是执行宪法法律和履行职能作用的积极举措，这也为如何更有成效地监督好政府经济工作积累了经验。

对重大建设项目进行监督，是宪法法律赋予权力机关的重要职责，也是各级人大及其常委会监督工作的重要组成部分。宪法和地方组织法均规定，人大及其常委会讨论决定本行政区域内各方面工作的重大事项、审查批准计划和预算并监督计划预算的执行。预算法对人大审查批准预算、人大常委会监督预算（执行和调整）和决算，作了进一步的规定。监督法也对人大常委会审查批准决算、监督计划和预算的执行等做了进一步的规定。由各级政府投资的重大建设项目是一定区域国民经济和社会发展规划的重要内容，也是各级财政预算的重要内容，当然是各级政府经济工作的重要方面和主要抓手。因此，人大及其常委会对重大建设项目的监督，就是计划、预算监督的重要内容，实质上就是代表人民对政府进行监督。其次，对重大建设项目进行监督，是决策民主化和科学化的需要。重大建设项目涉及面广、影响深远、投资巨大，这类项目决策应当十分慎重，必须是本行政区域人民认为需要的，权力机关对其审议批准并进行必要的监督，毫无疑问有利于广泛吸纳民意、减少失误、提高效率、依法行政，切实贯彻落实党的路线方针政策[1]。再次，对重大建设项目进行监督，是深化对政府经济工作监督的必然，也是人民群众的愿望和要求。由于重大建设项目投资比重大、在各级政府预算和经济工作中有关键性的意义，因此，要加强和深化对政府的经济工作监督，就必须重视对重大建设项目的监督，否则就不是全面的监督，人民群众也不会满意。

应该说全国人大常委会和地方各级人大常委会早已意到对重大建设项目的监督。全国人大常委会1999年作出的关于加强中央预算审查监督的决定，规定作为全国人大常委会工作机构的预算工作委员会，经委员长会议专项同意可以对重大建设项目的预算资金使用和专项资金的使用进行调查。2000年关于加强经济工作监督的决定，规定对涉及面广、影响深远、投资巨大的国家特别重大建设项目，国务院可以向全国人大或常委会提出议案，由全国人大或常委会审议并作出决定；全国人大常委会对计划安排的国家重点建设项目，可以根据需要听取国务院的工作汇报，进行监督。有立法权的地方人大制定的预算审查监督条例和经济工作监督条例，以及实施监督法的办法或条例，也都进一步规定了地方人大及其常委会对重大建设项目（政府重大投资项目、重大经济事项、重大工程建设项目、重点基础设施建设等）的监督。比如甘肃省预算审批监督条例规定，省人大财经委对预算草案初审的主要内容包括重大建设项目的预算安排是否合理，甘肃省实施监督法办法规定，常务委员会对计划执行情况的报告重点审查的内容包括政府重大投资项目资金使用情况和重大建设项目进展情况，等等。可见，甘肃省人大常委会审议重大项目建设情况的汇报和调研报告，正是认真执行宪法法律和地方性法规的规定、履行权力机关的法定职责。

不可否认的是，各级国家权力机关对重大建设项目的监督还很不理想。无论是中央还是地方，鲜有重大建设项目或特别重大建设项目专门提交人大或其常委会审议决定的例子；对重大建设项目实施过程的监督，人大及其常委会也往往力所不逮，更遑论成立特定问题调查委员会进行监督；特别是对那些实施过程中不断追加预算、每每作出重大调整的重大项目，也不见人大发出声音。1992年全国人大七届五次会议审议了国务院关于提请兴建长江三峡工程的议案，决定批准将兴建长江三峡工程列入国民经济和社会发展十年规划。三峡工程动工兴建后，全国人大常委会开展了监督活动。1999年全国人大财经委员会主任委员陈光毅在九届全国人大常委会第十三次会议上所作的关于加强经济监督工作的决定的说明，就列举了三峡工程的例子。但其后并未见到重大建设项目或特别重大建设项目，以专门的议案方式提交人大审议批准的情况。对政府投资的重大建设项目，一般仅在计划和预算报告中，一揽子提交人大审议；对其执行情况，也只能在计划和预算执行情况的报告和政府决算报告中加以了解。如果调查研究不够，就更无法对这些关系国计民生、影响深远、各方关、投资巨大的项目，进行实质性的、有的放矢的、有力度的、有实际成效的监督。从这个角度讲，和其他一些省市一样，甘肃省人大常委会主动对全省重大项目建设情况进行专题调研，是很可贵的。

显然，要做好对重大建设项目的监督，各级人大及其常委会仍然需要下大工夫，甘肃省人大同样如此。一是进一步完善法律法规，通过立法细化本行政区域重大事项的范围和特征，并通过量化方式界定建设项目是否“重大”或“特别重大”，将那些投资巨大、涉及面广、影响深远、人民群众普遍关的重大建设项目，纳入“重大事项”范畴，以保证得到人大的专门审议并由人大作出决定。今后全国人大修改预算法时应当考虑到如何对重大建设项目实行实质性的监督，有立法权的地方人大可以在实施监督法、预算法条例或办法中，进一步完善程序和手段，对重大建设项目确定及实施过程的监督，要体现出法律的约束力和强制力，使监督能够适时启动并有操作性，能监督到位、刚性、有效，而不只是走走过场。二是进一步完善体制机制，理顺“党委统领和决策、人大决定和监督、政府执行和实施”这样的关系。要尊重人大的地位和作用，自觉接受人大的监督，建立和形成一种良性机制，即向人大代表和常委会组成人员通报、提供必要的政情资料信息，特别是更为详细的计划预算和经济建设等方面的信息；对于投资巨大、涉及面广、影响深远、人民群众普遍关的重大建设项目，要以议案的形式专门报人大审议而不是可选择地由政府决定是否报人大审议。三是进一步加强人大自身建设，增强人大代表和常委会组成人员的使命感和责任心，提高他们经济监督的能力和水平。人大要敢于监督、善于监督，敢于和善于运用决议和决定、专项工作审议、专题调研、特定问题调查等手段和方式。要加强人大专门委员会和常委会工作机构的建设，尤其是发挥人大财经委、常委会预算工委（财经工委）的作用。进一步完善常委会预算工委（财经工委）工作机构，充实和改善其人员结构，提高办事能力和成效。在目前情况下，特别要借助审计机关的力量和审计成果，为人大经济监督和重大建设项目监督服务。唯此，才能反映和体现出人民群众的意愿和意志。

释：

[1]全国人大财经委员会主任委员陈光毅：《关于〈全国人民代表大会常务委员会关于加强经济监督工作的决定（草案）〉的说明――1999年12月17日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上》。

（作者系甘肃省人大常委会《人大研究》主编）