能源―经济―环境非协调发展原因的经济学解释

摘要 我国的能源―经济―环境（3E）系统总体协调程度偏低，系统发展中存在着许多缺陷和冲突。主要表现在能源与环境、环境与经济间的矛盾突出，而经济与能源生产、消费之间也呈现出一定的非均衡性。综合运用环境经济学、能源经济学、制度经济学、微观经济学理论，密切结合我国能源、经济和环境的发展现状，深入探讨造成3E系统非协调发展的内在原因，从而为政策实践提供更深层面的理论参考。分析结果表明：环境、资源的公共性与不明晰的产权安排，环境、资源利用中广泛存在着的外部不经济性，环境、资源不完善的市场与价格机制，实现经济外部均衡的资源要素投入效益难以衡量，人类行为假设与不完善的制度安排是我国当前3E系统非协调发展现象产生的根源所在。

关键词 3E；非协调发展；经济学；原因

中图分类号 K825.31 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2008）04-0067-06

在现代科学文化中，协调是一个被广泛应用的概念，而且不断得到发展和创新。不同的学科从不同的角度对协调这一概念进行了深入的阐述和研究，从而使“协调”的含义更加丰富和科学。系统论认为，协调除了具有作为调节手段或管理控制的含义之外，更深层的含义是作为一种状态来表明各子系统之间的融合关系。复合系统的协调是指在系统内部的自组织和来自外界的调节管理活动作用下，各个组成子系统之间的相互依存，相互制约，和谐共存。而所谓3E协调则是指能源、经济和环境子系统之间在发展演化过程中彼此和谐共生，具有合作、互补、同步等多种关联关系，体现了复合系统有序的结构与状态。实现3E协调发展对于实现社会整体大系统的可持续发展至关重要。

然而，我国的能源―经济―环境系统（即3E系统）总体协调程度偏低，系统发展中存在着许多缺陷和冲突。这主要表现在能源与环境、环境与经济间的矛盾突出，例如我国传统的以煤炭为主的能源结构决定了能源生产和消费中排放大量的废气、水、固体废物等污染物，造成了环境质量的急剧恶化。与此同时，环境容量等环境因素对我国能源发展产生了明显的制约作用，国际履约使我国能源部门付出高昂的发展成本。其次，经济发展与能源生产消费间也反映出一定的非均衡性。突出表现在：①我国能源消费增长速度高于GDP增长速度，能源供应方面时常发生“电荒”、“煤荒”现象；②整体上工业的发展并未摆脱低效、高耗能的局面。同时，能源价格却鼓励了企业对高耗能或低效率行业及设备、技术进行投资，十分不利于工业结构的调整；③从产业结构角度看，第三产业的迅猛发展消耗了大量的能源，其能源消费的增长速度要高于传统的能源消费量最大的第二产业。然而，与第二产业相比，第三产业对经济增长的贡献却相对有限；④我国外贸出口对GDP的贡献率当前已达到了37%，但是外贸生产却一直主要是低附加值、高能源消耗的发展模式；⑤我国当前能源消费结构和方式造成环境污染严重从而引发的经济损失已经占到GDP的2%～3%。为了促进和实现我国3E系统的协调发展，我们必须要探讨3E矛盾出现和激化背后的原因，并反思传统发展理念的合理性问题。为此，本文将从经济学视角在理论上进行现象解释和原因剖析，以期能够为实践提供更深层面的理性指导。

1 环境、资源的公共性与不明晰的产权安排

环境与大部分资源一向被视为公共财产，具有公共物品的属性，表现为非排他性、无偿性、强制性和不可分割性等特征。因而也就产生了没有任何消费机会成本的所谓“免费搭车”。空气、阳光、水、土地等都在不同程度上具有公共物品的特性。正是由于这些公共资源上述特性的存在，使得资源被使用过度，环境被破坏，并造成生态失衡。例如煤炭生产由于引起环境污染，对不从事煤炭行业的生产者和没有消费煤炭的人们也造成了事实上的损害，但这一损害通常没有得到任何补偿。其原因是空气、土地、水资源等环境因素的所有权问题。空气归该地区所有居民所有，水资源归国家所有，实际上也是全体公民所有，土地归国家，当然也是属于该地区全体公民的。这种公共产权使得所有人都有权利、实质上人人都没有权利，即经济学中的产权主体虚置。产权主体虚置的公共产权导致了“公地悲剧”的出现。从煤炭生产的角度讲，由于生产和消费煤炭的环境没有排他性的所有权，所以导致了煤炭生产对当地环境的严重污染。

按照我国宪法和法律规定，大部分能源资源以国有产权为主体，国家对大部分能源资源拥有所有权，即能源资源国有原则。也就是说我国作为一个国家对其管辖范围内的能源资源具有排他性的支配权，能源作为国家重要的自然资源，只能由国家所有，由国家支配。对外，体现能源；对内，体现能源国家所有权。能源国家所有权是我国能源资源产权的核心。依照法律规定，我国能源资源的所有权是比较明确的，但能源资源公有产权（国有产权）在实际运作当中却产生了一系列问题。在能源资源的开发利用过程中普遍存在事实上的地方所有、企业所有等谁占有谁所有的现象，致使国家所有权虚化。国家作为所有权主体既没有从能源资源开发利用收益中获得足够的回报，又未能很好遏制乱采滥挖矿产等资源开发利用秩序混乱的局面。同时，作为国家公有产权的维护和监督者的各级政府和部门为了眼前的利益则不惜牺牲长远利益，有时甚至允许当地企业对自然资源进行掠夺性的开发利用。个体、私营小煤矿、小油井屡禁不止，对环境进行肆意的污染与破坏。造成这种现象的主要原因就是强制性的公共产权的“人人皆有”，必然导致经济效益低下、资源环境严重受损。

另一方面，使用权和经营权安排也是我国能源资源产权界定安排的重要组成部分。我国能源资源的所有权界定主要是国有产权形式，由此人们简单的得出公有公用的推理。长时间内我国的能源资源的使用权和经营权安排正是基于这种逻辑作出的。公有公用的实践结果是能源资源的过度开发和消耗。由于能源资源的公用性，“公地悲剧”必然发生，引致能源资源的日益枯竭。如2006年以前我国法律规定采矿权属于国家和集体所有，但由于采矿权没有转移给矿业公司或煤矿老板，产权不明晰，决定了承包经营的煤矿主只重视眼前利益，为省时省力、节约生产成本，只开采中间煤层，把上下层的原煤置之不顾。有关资料显示，承包煤矿矿井回采率只有15%～20%。这样的制度安排十分不利于资源的可持续利用。而对于居住在当地的普通民众来说，这种资源掠夺给他们带来了灾难性的后果，资源环境条件恶化的成本却由当地人承担，无须矿业公司或煤矿老板来承担。

此外，产权的设置除了会直接影响到物品（环境、资源和其他产品等）的使用外，同时也会影响物品的价格，这是产权经济学的一个基本概念。科斯指出，产权制度安排是价格机制正常发挥作用的前提，只有确立了明晰的产权关系，明确了可交易产品归谁所有、由谁使用、划分清物品的经营与处置权限边界，而且这些权利被全社会所接受和承认，交易才能顺利进行，人们才能以相应的费用换取所需的产品。如果不能建立合理、明晰的产权制度安排，则资源可以被任何人无偿占有或以超低价格占有，这会使得价格机制无法发挥作用，市场交易也无法正常进行。现实中，由于当前我国对环境、资源缺乏明确合理的产权安排，使得以产权为载体的环境、资源在市场中不能自由流动，从而使其市场价格无法在不断选择的交易过程中达到反映其稀缺性的均衡价格。我国大多数环境与能源资源的价格现仍保持在很低的价位，不可避免的形成环境与能源资源的过度消费，从而在经济发展过程中出现了能源危机、环境污染、生态破坏等诸多矛盾。

2 环境、资源利用中存在着广泛的外部不经济性

经济学一般把环境与资源问题归结为环境与资源外部性造成的资源使用浪费、环境退化等后果。所谓外部性是指私人边际成本和社会边际成本之间或私人边际效益和社会边际效益之间的非一致性，即某些个人或企业的经济行为影响了其他个人或企业，但都没有为之承担应有的成本费用或没有获得应有的报酬。我国在经济发展过程中，大多数企业在经济活动中只考虑私人成本，而不考虑对其他经济个体产生的外部成本。由于商品价格不能反映出它们对环境的损害，使这些商品的成本被低估。这种成本低估的结果必然导致污染密集型商品的生产和需求，同时产生两种不同的配置效应。首先，几乎免费使用环境导致损害环境的产品过度生产，比如建材行业。这意味着过多的资源用于污染密集型部门，过少的资源用于有利于环境的部门。相对价格的扭曲导致生产系统扭曲而偏好损害环境的产品。环境的零价格或低价格使用往往被看作是对污染密集部门人为的生产福利。而与此同时，环保产业的发展由于资源投入规模不足而受到极大的限制，成为3E非协调发展的要素之一；其次，由于几乎不必支付使用环境的成本，我国在发展经济的同时环境遭受了严重的破坏。尤其是前阶段实行的经济管理体制重在奖励增加了GDP的地方官员，使许多地方出现了两种现象。一是地方官员对以环境为代价将成本压至最低来求得生存的小工厂采取了姑息态度。二是地方官员追求固定资产投资增长的最大化，认为这是创造GDP最便捷的渠道。大量的固定资产投资，加速了城市化进程，带来了暂时的就业和利润，然而大气和水资源受到污染。由于没有资金或资金不足，不能从事与环境相关的服务（比如废弃物的回收利用），政府允许企业节省污染控制成本和有关的环境治理成本，自然生态环境遭到令人痛心的破坏。虽然目前我国是世界第四大经济体，而且在迅速赶超德国、日本和美国，但我国的环境标准尤其是某些地方真正执行的环境标准常常更接近于某些最贫穷的国家。一些地方的企业由于履行低环境标准而省下了原本控制污染应支出的费用，然后以降低价格的方式转移给了消费者，而且大多是外国消费者。环境退化的直接后果是影响人民健康，也影响了经济持续增长的前景和我国的出口国形象，造成了经济与环境间的突出矛盾。

能源生产的外部不经济性对于能源行业来讲，就是真实成本和外现成本存在差异。换句话讲就是外在成本没有完全在成本中体现出来。这导致了我国能源生产的社会福利虚高，也导致了该行业的门坎过低。例如在煤炭产业中，乡镇和个体煤矿没有承担对自己生产过中所造成的外部性的补偿，使煤炭这个本来具有垄断特征的产业在我国变成一个过度竞争的市场结构，降低了煤炭产业的集中度。其后果是资源的掠夺式无序开采，造成了煤炭资源的浪费。仅2004年我国消费了世界当年原煤总消费的31%，这其中相当一部分被浪费掉，对整个能源行业的可持续发展产生了极为不利的影响。另一方面，能源生产和消费的外在成本的缺失对于当地经济发展来说也具有负面影响：一是由于能源产业生命周期的缩短，对当地经济的贡献率降低；二是能源生产的外部性没有得到补偿，破坏了当地的环境，而当地在能源发展中却筹集不到必要的资金进行环境的修复和改善。以山东省为例，许多集体、个体开采根本谈不上复垦和生态恢复，而国有矿区复垦率不足10%。再比如传统的电力成本计算因为一般仅考虑生产和配送成本，却不包括环境成本，所以造成许多地方的发电厂成为当地环境的高污染源。大量低效的燃煤设备、传统的用煤方式和低劣的煤炭品质以及污染治理力度不够是使当地环境恶化的重要原因。

由于环境、能源资源利用中广泛存在着外部不经济性，而经济系统本身不存在对其的自动控制调节机制，以检查环境、能源资源的过度使用和产业结构的扭曲，即出现了所谓的市场失灵。市场不能提供减少污染的激励，反而偏好损害环境的经济行为。而解决这一问题的关键在于政府干预。政府干预政策有可能加速经济迅速发展所带来的环境恶化，也可能通过对环境问题进行有效调节而减少对资源的破坏和环境的污染，有利于环境可持续发展。图1中曲线Do表示能源需求，假定它取决于价格P和收入Y（D=D(P，Y)）。在体现边际开采成本的有效价格Ps点上，最初的开采率是Qo。假设QL是能源资源开采的安全限值，超过QL就会发生严重的生态破坏。如果QoQL，严重损害了环境可持续发展。显然补救方法不是停止经济增长，而是引入一系列弥补措施来建立正确的能源价格。首先可以重新在开采地区进行产权确立、取消补贴ES并收取有效的资源税和增值税。这样确定的有效价格Pec可以使开采率降至Qec，但仍然超过QL。第二步收取反映生物多样性损失、大气和水污染等的环境外部成本EE的税费，从而建立起完全环境调节价格（Pen）。这样开采量将从Qec降至Qen，Qen

然而，我国当前实施的部分政策不但不能纠正市场失灵，反而会把市场进一步扭曲，出现政策失灵的状况。例如能源及能源消费品价格补贴政策加速了对能源的开采和消费；煤炭资源税税额偏低，不利于国有资源的合理开发和节约使用，同时也不利于优化我国能源生产和消费结构。继续以原煤为主的能源开采、运输和消费结构使环境仍旧承受着较大的压力；部分出口退税和贸易补贴政策促进了污染密集型、高耗能产品的出口，在损害社会整体利益的基础上获得了“国际竞争优势”。政策失灵人为的深化了能源、环境、经济间的矛盾。

3 环境、资源不完善的市场与价格机制

市场经济是迄今为止实现资源有效配置最有效的经济制度。微观经济学认为，价格对资源配置起着至关重要的作用。市场通过价格机制对个人及企业的各种经济活动进行协调，影响各个主体的决策，使消费者的购买量与厂商的产量之间达到均衡。在市场机制完善的情况下，作为生产与生活要素的环境、资源是可以通过在市场内的有效流动实现优化配置的，实现环境、资源有效配置的关键就是合理定价。同时，在市场经济条件下，合理价格由消费者与生产者之间的供求关系决定，它反映商品的稀缺程度。当物品的供给相对少于需求时，物品的价格就高。环境与资源也是一样。然而由于人们过去一直没有注意到环境与资源的稀缺性，更由于其产权不明确、难于定价等因素，因此在过去的经济理论研究中，很少将其纳入生产要素，对其进行分析。庇古、科斯等人曾从不同角度提出了理论上的解决方案，但由于环境与资源在产权等方面的特殊性质，致使这些理论的实践效果具有局限性。环境与资源价格经常是严重偏离其真实价格。

目前我国一系列能源资源、环境与经济发展间矛盾产生的根源之一就在于我国很多自然资源与环境市场还没有充分发育和完善起来，或根本不存在，突出表现为环境与资源的价格存在严重扭曲的现象。环境与资源的价格不是相对价格，没能反映其稀缺程度的改变，没有随着需求的增加或供给的减少而变化，呈现出一种低位价格刚性。市场价格并非由其边际成本与边际效用决定，而是与相对价格严重偏离，从而导致资源浪费和环境污染严重。再如在我国，煤炭这种不可再生的化石能源资源价格，在横向上与石油、天然气、液化石油气等可替代能源比价严重偏低，纵向上与电力工业、冶金工业的产品价格也存在极不合理的悬殊差距，从而造成行业间利润和收益分配的不均衡。在国际市场上同等煤质的情况下，我国的煤炭价格也是偏低的。由于我国煤炭的成本和价格不能正确反映资源成本、煤矿退出成本和费用等，造成人们对煤炭这种珍贵资源的不可再生性的低估和偏见，以至于导致煤炭可开采储量的迅速降低、煤炭产业周期缩短和资源环境的破坏。这种低价格也鼓励了企业对高耗能行业进行投资。如2007年第一季度，电力、钢铁、有色、建材、石油加工、化工等6大高耗能行业平均增速为20.6%，比工业平均增幅要高2.3个百分点。一个很重要的原因就是环境、资源成本低，导致高耗能行业利润很高，从而吸引了更多的投资，十分不利于产业结构、工业结构的调整乃至经济的长期增长。反过来，这种粗放式的经济增长方式和产业结构发展梯度与工业结构层次又会对能源和环境产生不良的影响。例如以能源原材料为主的初级加工业便需要消耗较多的资源，容易形成“煤荒”，并对环境造成更大的危害。与此同时，我们也应看到，目前的低价并不是最突出的问题，价格机制不健全才是影响我国未来能源产业可持续发展的主要障碍。价格机制不健全的一个根本原因则在于能源资源市场发育程度不完善，不仅煤炭行业本身的市场化程度不够，其下游行业及运输环节的市场化改革也滞后。电价依然由国家出于控制通涨等因素考虑而被牢牢锁定。而这种价格机制显然不利于资源的有效配置，各行各业从生产的源头不能反映市场的正确信号，不能反映出资源的稀缺性。其结果必然是能源消费保持增长态势，而经济发展所必须的能源供应发生短缺，对资源与环境的可持续发展也产生很大的负面作用。

此外，我国资源与环境市场的不完善性还表现为市场垄断与不完全竞争，这也是导致能源资源浪费和环境污染的根源之一。这种市场垄断确切的说应该是一种自然垄断行业的行政垄断。经济学一般均衡理论认为，对“市场失灵”现象的矫正需要通过政府管制来实现。在政府管制实践中，由于政府、部门利益集团的客观存在，其固有的牟取自身利益最大化的性质促成行政垄断的产生。一般认为自然垄断行业包括交通运输、电信、电力、石油、天然气、供热、供水等以提供公共服务为职能的企业或部门。它们又被称为公用企业或公用部门。往往是由政府投资。美国经济学家认为，“自然垄断的存在常常伴随着政府对价格、服务质量、交易对象和进入的管制”。这些行业有其特殊的历史、经济原因，其行政垄断性在特定时期也发挥了一定的作用。但在今天，部分公用行业的垄断行为已经显现出突出的现实弊端性。如热力公司、煤气公司、电力公司、铁路运输等在本行业中所取得的垄断地位不是依靠技术创新和资本投入，而是依靠行政权力。这种行政垄断阻碍了正常市场竞争，对市场经营活动施加不公平和不适当的影响。政府一直为能源市场的垄断者，即既是监督机构，又是管理部门和执行部门。这种特殊性使能源产业内部技术、管理水平相对落后，经济效益差，服务质量差，寻租、腐败现象滋生。缺乏高效的市场竞争最终造成了能源资源运用的低效率和大量浪费、单位国民生产总值废弃物排放量偏高，污染严重，从而加深了能源、经济、环境三者间的矛盾。

4 实现经济外部均衡的资源要素投入效益难以衡量

资源配置是经济学的核心问题。资源配置的合理性体现在配置是否均衡上。所谓资源配置的均衡是指各项经济活动中边际要素投入所得到的边际收益相等的状态，也就是说将有限的稀缺资源按边际投入所产生的边际收益相等的原则分配到各项经济产业活动中去。这时整个经济产业活动的资源配置所得的收益最大，经济活动处于最佳状态，即帕累托状态。实际上，资源均衡配置的概念不仅涉及经济活动内部的，也会涉及经济活动与其外部条件之间的均衡发展关系。因为经济活动以及经济外部条件的维护都是人类必不可少的活动，都需要配置一定的资源要素。既然经济外部条件的维护也需要配置经济资源，因此它就应该满足边际投入所得的边际收益相等的资源配置的一般经济学原则。人类必不可少的经济、社会、以及自然资源与环境保护这三项活动都需要宝贵的稀缺资源，其资源配置格局同样也应当满足边际投入所获得的边际效益相等的这一普遍社会法则。这是经济与环境协调发展或经济与其外部条件之间协调发展的基本涵义。

经济活动与其外部条件之间的资源配置均衡（或协调）发展的原则容易理解，但由于经济活动、社会活动以及自然资源和环境保护活动的投入所取得的效益在形式上有很大的不同，大小自然也很难直接进行比较。经济活动的主要效益是经济效益（即财务方面的利益，一种物质和服务上的福利）；社会活动的效益主要是社会效益（一种社会福利）；而自然资源和环境保护活动的主要效益是一种生态效益。在市场机制条件下，三项活动所产生的效益在性质等方面存在的巨大差异给资源在这些活动中的合理配置带来了困难。

然而评价比较各类活动效益的大小是资源合理配置的前提，因此必须解决如何评价各类活动效益大小的问题。通常采取的做法是通过某种途径（如机会成本、影子价格等等）在一定程度上可将社会效益和生态效益转化为经济效益。例如环境保护的投入，减轻了生态的破坏和环境污染的程度，环境质量的改善减少了财产损失，降低了发病率，节约了医药费用开支，这些效益都是可以用经济效益间接计算出来的。目前由于我国此方面的基础研究不够、不确定因素的存在、数据缺乏和信息的局限性等原因，对社会效益和生态效益价值量化的方法还很不完善。如我国对矿区环境损害及相关损失补偿方面的研究尚处于初步探索阶段，缺乏标准化的方法体系。此外，社会效益和生态效益价值量化还存在着两个无法克服的困难：一是人的主观因素对社会效益和生态效益价值量化结果的影响很难确定或排除；二是容易忽视对确实无法以经济价值量化的社会效益和生态效益的评价。经济系统外部资源要素投入效益评估的缺失或错误直接导致了资源配置的不合理，这也是目前我国能源、经济、环境不均衡即非协调发展现象产生的重要原因之一。

5 人类行为假设与不完善的制度安排

在经济发展过程中，保证经济系统中五流（物质流、能量流、信息流、价值流、人力资源流）在市场经济条件下自动运行的动力是经济利益，因为各经济实体在参与市场竞争过程中是以追求自身利益最大化为目标的。对企业而言，废弃物既不处理也不综合利用而直接向环境排放是最经济的；对地区而言，将污染型企业转移到外地是减轻本区域压力的最经济途径；对消费者而言，不对消费品的回收问题负责是成本最低的。然而，新制度经济学表明人类行为动机是双重的。一方面追求财富最大化，另一方面又追求非财富最大化。人类这种双重动机均衡的结果推进了历史上制度的创新。自亚当•斯密以来，经济学家就把人类行为界定为追求财富最大化。实际上非财富最大化动机也常常约束着人类行为。诺斯把诸如利他主义、意识形态和自愿负担约束等其他非财富最大化行为引入个人预期效用函数，建立了更为复杂、更接近现实的人类行为模型。非财富最大化动机往往具有集体行为偏好，现实生活中人们要不断在财富与非财富之间进行权衡。人既是新古典式的理性“经济人”，又是康德式的理性“道德人”。这种存在于人本性中的双重人格会在行为主体的任何选择与行为中体现出来。在经济起步和发展时期，必须承认人类行为的寻利动机往往占据主导地位，尤其是在我国市场经济不发达、人民生活还处于求温饱求小康的现实中，这种动机就更加明显。例如个人或地方从自身利益出发，盲目发展造纸、印染、化工、建材等各种高污染、高耗能的工业小企业。由于分布分散、技术工艺落后，给污染防治、生态保护带来极大困难。个人或小集体企业对自然资源重开发轻保护、重利用轻补偿，对经济利益的过度追求超出了能源的正常供给可能和环境的约束，也导致了经济建设与能源发展、环境保护间的矛盾。这就需要诸如法律、决策机制等能够规范和约束经济人寻利行为的制度设计与制度安排，并且尽可能使这种制度化的力量逐渐内化为道德的力量，在经济增长的同时使人们追求自身利益的行为客观上有助于社会整体平衡目标的实现。

有关环境保护与资源开发的法律是我国市场经济法律框架的重要组成部分，是保障市场公正、克服市场失灵的重要途径。在20多年的经济改革中，我国已陆续制定了18部环境与资源法律，100多项环境保护法规，地方性法规近1000个，初步建立了包括宪法、环境与资源保护法律以及相应的行政法规和规章的环境与资源保护法律体系。然而受认识等各种因素限制，确立的制度中存在着立法体系不完善、立法内容存在交叉和矛盾、某些立法授权不符合科学管理的规律、可操作性差、缺乏对管理机构不履行法定职责责任追究的规定等缺点。例如立法方面，《环境噪声污染防治法》规定了违法行为的法律责任罚款，但只是原则性规定没有具体数额。这种制度安排不能充分有效的约束经济个体追求自身利益而损害他人利益的行为；执法方面，由于环境管理体制不健全，有的地方企业和个人为了自身利益乱开乱排，屡禁不止，对我国十分有限的的环境容量构成了极大的威胁，加剧了能源与环境、经济与环境间的矛盾。在黄河流域“99达标行动”最后期限到来时，黄河流域1233家排污企业中，只有794家实现达标排放，达标率仅占64%。现在黄河流域污染反弹现象还时有发生；体制方面，由于我国目前的环保部门与经济管理部门相互分割彼此独立，使一些发展部门的决策者在作出决策时不能从全局出发，统筹安排，而是过多的从本领域的角度出发去考虑利益并制定决策。例如经济部门制定旨在稳定生产与消费、调节市场失灵和提高社会分配有效性的化肥补贴政策，其所产生的直接影响是导致农户使用了比没有补贴时更多的化肥。由于补贴，化肥价格就较低，农户就相对不太考虑肥料的利用率。据统计，我国含氮化肥利用率只有30%，大部分都随水土流失，化作污染物流入江河湖泊、渗入地下水。化肥养分的流失是水体富营养化现象的一个重要原因。我国太湖水体富营养化加剧，65%～70%归因于农田为主体的面污染源。这样的体制安排当然不利 于有效解决或减轻经济、环境与能源间的矛盾。因此，虽然我国法制建设不断完善，立法不断增多，有关环境与资源管理制度的设计与安排却相对滞后，存在着许多与实际需要不相适应的问题，必须尽快加以健全和完善。

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