服务型政府视角下的政府门户网站建设

（广西大学 公共管理学院，南宁 530004）

[摘 要] 政府门户网站是如今党和政府利用互联网创新工作方式方法，开辟出的一条了解民声、汇集民智的重要途径，也成为广大人民群众反映诉求与参与政务的重要平台。然而一些政府门户网站缺乏日常维护，信息更新不及时，政务得不到公开，造成资源浪费，出现了所谓“僵尸网站”。建设服务型政府是我国现阶段政务工作的主要目标，加快推动建设政府门户网站，转变政府工作方式，提升政府效率也是其中应有之意。对官方公布的2015年第一次全国政府网站普查的数据结果进行定性分析，找到症结所在，探讨政府门户网站建设的现状和面临的困境，最后，基于服务型政府视角，探索我国政府门户网站建设的新思路和对策，真正的把政府职能由传统的管制型向以公众为主体的服务型转变。

[关键词] 政府门户网站；服务型政府；网站普查

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 05. 072

[中图分类号] D630；TP315 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2017）05- 0137- 04

1 问题的提出

2015年3月至12月，国务院办公厅为进一步推进服务型政府的转型，加快推进全国政府门户网站信息内容平台搭建，组织开展第一次全国政府网站普查，此次普查与以往的政府网站绩效评估不同，以前主要关注的是省市县的门户级网站，其实还有很多部门网站、基层网站在全国的评估范围之外，而本次包括全国各地区、各部门共开设的85 737个政府网站。普查结果不尽如人意，查处、关停6 373个存在严重问题的网站，占7.4%，整治了一批群众反映强烈的政府“僵尸”“睡眠” 、互动的栏目回应不够及时，对用户咨询投诉的问题长期推诿、不回复的现象等等问题网站，约1 592个。其余政府门户网站处于正常运行状态，包括国务院部门网站471个，及其内设、垂直管理机构网站2 755个，省级政府部门2 995个，市级政府部门22 731个，区县政府部门及以下56 785个。

总的来说，一是省部级门户网站运行状况较好，普查合格率100%，北京、上海、V东、湖南这些地方政府网站也有不错的运行状况，功能较为全面，民众投诉较少，普查合格率也达90%以上，而到了西部省份和基层地区，门户网站出现问题较多，为“僵尸”“睡眠”网站多发地区，民众满意度与上述运行状况良好的地区形成鲜明反差。二是各级网站形式大同小异，不论是文字信息量巨大的省部级网站，还是信息更新少，数量有限的县区网站，主要设置栏目包括组织结构、政务公开、人事信息、政务动态、处室职能、便民服务等。三是多数政府门户网站开展实质性网上审批等业务比较少或是网上审批迟缓，服务员目的不明确，相关政府网站间的关联度低，“各自为政”，独自建设，造成民众宁愿到政府办事大厅排队办事而不相信“足不出户”办成事的现象。

2 政府门户网站建设的现实意义

政府门户网站的规范运作是我国推动服务型政府，转变职能、创新治理模式的重要部分，大力保障我国公民的知情权和参与权。一方面，政府门户网站的思维和行为方式逐渐突破传统的自上而下单向度运行的模式，越来越注重信息公开的回应性和互动性，以及政府与公众之间进行交流的过程；另一方面，政府门户网站将服务型政府“以民为本”的服务理念引入到政府信息公开的服务工作之中。我国政府机构围绕新常态这一背景，逐步适应新形势，利用好现代互联网技术，提高政府工作效率和服务水平，扩大政府的服务范围，为服务型政府的建设做好支撑作用。

政府门户网站作为企业和民众获取政务信息的重要途径，加大了政府办公的透明度、开放性，拉进政民之间的距离，对推动廉政建设起到了至关重要的作用。企业通过政府门户网站第一时间获悉政府的最新项目或者是企业的项目审批有关事项和政府出台的最新政策法规，保障企业的良好运转。政府门户网站的建立和便民栏目、审批栏目的设立给企业和当地市民提供了极大的便利。当地居民在政府门户网站上，能够获取到政府的便民服务信息、网上办事和政府网上答疑，省去了居民在工作期间请假到政府办事大厅排队办事的繁琐。

3 政府网站普查中门户网站所面临的严峻问题及原因分析

3.1 基层网站成网站普灾区，总体建设水平较低

此次全国网站普查得出结果，基层政府门户网站的平均开通率接近20%，每万人拥有政府网站数量为0.09。全国整体情况比较，各省份之间存在差距，同省各地市、县域之间也存在一定差距。东部结果优于中部，西部最低。也有个别例外，云南省政府网站表现较为突出，开通率和万人网站拥有率比个别东部、中部省份都有较高的数据。最突出的问题还是在于基层政府门户网站，数量少，分布散，推动难，水平低是基本情况。根据普查报告，大多数的乡镇政府网站，流于摆设，只有一些普遍性的栏目信息及当地介绍，站内其他动态信息更新缓慢，对于当地民众而言几乎没有实用性。

基层政府网站建设水平低，一是受限于我国农村大环境，信息基础设施落后，网络的覆盖率不高，农村居民文化水平较低和思想观念保守，难以通过政府网站获取有用信息；二是专业技术人员匮乏，农村居民得不到相应的指导培训以及基础设备的装配达不到门户网站的要求，对居民反映的问题也没有及时的反馈解答；三是网站建设资金缺失，网站得不到规范建设，无专业技术支持，信息的收集与处于混乱状态。

3.2 网站服务目的不明确，独立建设形成信息孤岛

此次普查，平均每站近300个不可访问链接，3 000余个长期未更新栏目，发现各地区、各部门在自查阶段存在漏报瞒报现象，一些政府网站出现“四不”问题：不及时、不准确、不回应、不实用。政府门户网站建立的初衷是各级政府部门履行职能、政务公开、面向社会提供服务、与社会交流的渠道。而现阶段的政府门户网站更多只做到了履行职能，完成工作任务，忽视了提供高效服务、提高行政效率这一本质，普查过程中了解到很多网站负责专员把网站运营管理的工作当作是额外的工作负担，加大了本来的工作量，没有意识到门户网站服务重要的目的性，故而使得网站的运维工作出现“四不”现象。

另一方面，各网站各自为政造成的“信息孤岛”，政务信息得不到共享，网站职能受到阻碍。很多门户网站尤其是基层门户网站的内容匮乏，“孤岛”运营的形式，导致网站信息更新和维护更为困难。门户网站的内容更新需要工作人员在本来就繁重的工作之余逐一去各部门网站重新收集编辑，会导致信息缺失缺漏，更新不及时的情况，给公众用户带来较差的体验。同时，各地区各部门独立建设网站的形式造成基础设备利用率低，资源利用不均衡，运维成本高，浪费现象明显。

3.3 门户网站更新及时性差，信息公开层次低

部分政府网站动态信息更新滞后，内容毫无实用性，每季度更新量只是个位数，成了“僵尸”网站，只有在检查时才大量突击更新，检查过后又继续“睡眠”状态。很多政府网站把精力用在对于老百姓和企业来说的意义不大的机构设置、外部宣传、人事任免等上，而企业和公众则期望与之息息相关的政策类、办事类信息。很多政府网站的内容上过分筛选，“报喜不报忧”，上载的大多是勤政廉政、歌功颂德的信息，公民想看的、负面的、关键的内容不公开。

我国政府网站在信息公开、权力监督上仍然是以政府为中心的运行模式。大多数政府网站建立之初没有正确的意识定位，初衷不是为企业或公众提供及时的政务资料、政府信息，而是习惯性地首先考虑如何完成任务和形象工程，政府部门如何方便来建设门户网站。在本次普查中发现，基本上各级政府网站基本都能坚持信息公开作为首要职能，政府工作动态、最新政策法规和部门机构设置、职能简介等基本政府信息都能做到公开和及时更新；较为深层次政务信息如在线服务、数据资料等信息公开力度不足；一些涉及财政费用、招投标的关键性政务信息，网站间信息公开程度差距较大。

3.4 政府门户网站在线办事效率低

普查中发现较大一部分政府门户网站的便民入口和便民信息线服务栏目设置在网页的角落，不便于公众搜寻，公众更多能直接看到是政府内部的政绩宣传，实际上公众才是政府网站的最重要的目标群体。公众要办理多项业务还要通过各类咨询、搜索访问多个部门网站翻找相关业务信息，这样一来造成公众与政府双方办事效率低下，也说明了T户网站服务工作不健全不完善。相较于发达国家的政府门户网站简明便捷、一目了然，“一站式”在线服务咨询内容也相当完善。我国政府网站则的网站栏目设计普遍复杂，虽然网站首页的内容一应俱全，但是每个栏目下实质性的内容偏少，内容质量有待提高，同时伴有栏目交错、内容重叠等问题。因此，当前我国政府网站的在线办事能力效率较低、深度有限，还难以成为公众选择办事的主要方式。

4 完善服务型政府门户网站集约化建设的对策建议

4.1 提高政府信息公开水平，抓住服务型政府的本质要求

服务型政府强调以人为本，摒弃了传统的管制型政府模式，回归社会本位、公民本位。激活政府门户网站，更要激活服务意识。目前，103个省部级政府门户网站已经完成整改，有1万余家网站已通过上级组织单位的检查核查。当前不可访问的链接由平均每站近300个，减少到不足30个。所监测栏目信息90%以上均在规定周期内更新，3 000余个长期未更新栏目被陆续“激活”。

政务信息公开透明是公众关注的主要公共产品之一，信息公开的力度也是公民评价政府网站的主要依据。政府所掌握的丰富的信息资源，被各政府主要部门各自所有，造成信息垄断，作为公共产品却没有进入公共领域，信息资源得不到有效的整合，信息孤岛现象严重。通过门户网站提高政务信息公开，一方面平衡政民双方的信息对等性，让信息能够在公共领域得到分享传播，保障公众的基本利益；另一方面，信息的流畅性和完整性确保了信息资源价值的有效发挥，消除信息孤岛现象。

门户网站必须紧紧围绕“信息公开”这一功能定位，不断完善信息公开体系，规范政务信息。网站运营状况较差的地区、部门可以向较好的学习经验、交流提升，制定本部门本地区的信息公开实施办法，建立规范的信息公开工作流程，包括网站内容保障、便民信息和政务信息的快捷查询。公开公民企业最为关心的项目信息，行政审批、权利和服务清单、办事流程和经费预决算等信息，较好地满足公民和企业对政务服务的需求。

4.2 简化网站拓宽渠道，构建政民交流平台

政府网站要顺势而为，重视政府网站页面设计，简明便捷的页面，布局合理的网站功能，重点优化网站服务功能易用性和吸引力，有助于使用者实现快速访问快速解决的目的，赢得用户的高满意度。一是开发设计简洁清晰的门户网站页面，注重政府形象。综合运用各种媒体要素，规范页面设计，各栏目间层次分明，使政府门户网站更有亲和力，灵活性。二是突出重点，全局统筹。首页布局为政府形象和政务公开、在线办事和政民互动平台并重。网页设计首要遵循公众使用习惯，完善导航功能和搜索工具，办事流程要简单实用、科学合理，建立“一站式”政府服务网站。

武汉市政府门户网站互动交流栏目整合了“市长信箱”“图文访谈”“电视问政”“治庸意见箱”“民意征集”“网上调查”“政务微博”等十一类互动交流栏目都取得了较高的市民关注度和反馈度。我国其他政府部门网站同样也需要拓宽网站交流的渠道，收集民意、汇集民智。针对各地各部门需求，建立多语种网站服务或无障碍特殊群众服务功能，这些皆是政府门户网站搭建“以人为本”的交流平台的积极举措。

4.3 强化资源整合，提升网站在线办事服务能力

打破政府各部门垄断、整合共享政府信息资源、优化各类零散信息分布，以服务型政府为出发点，加快推动电子政务及门户网站的有效实施，让政务信息、官方信息快速流转到社会当中为公众所用，让信息资源价值最大化。通过整合各部门在线服务系统，建立完善的“一站式”网上行政审批服务大厅，进一步提升政府门户网站为民服务能力，使网站在线服务更加贴近用户需求。同时，依据服务对象和实际办事需求细分平台资源，建立公民、企业、特殊人群的快速办事通道和场景式办事导航服务。

要提升W站在线办事能力，一是领导需重视，把网站建设运营工作放到主要任务中来抓，加大人力物力财力的投入和管理的力度。二是要把握用户需求，充分了解公民和企业的意见，根据他们的需求来搭建政府门户网站，才能做到供需平等。三是网络技术要保障，完善网站安全体系建设，加强网站等级保护的管理。

4.4 加强网站考核，层层监督责任到人

各级各类行政机关应结合各自具体工作性质、工作内容和网站具体设置，成立专门的网站运营中心，实行定时定量，定人定责，使网站运维工作责任到人，由专人负责门户网站运营维护，信息公开工作和为公民在线答疑服务工作，统筹做好包括政府信息公开、网站建设、舆情观测与应对在内的各项工作，形成政府电子政务的合力。政府门户网站必须规范留言建言栏目，指定负责人员定期汇总编辑公众留言建议，并呈报至分管领导和相关处室解决问题，对于公众反映情况最多的焦点问题最终须向公众反馈结果。对社会上出现虚假的、群众误会的言论，也应该第一时间向领导汇报并通过门户网站此类官方渠道澄清、消除群众疑虑。

各级各地方政府网站也要引入考核评价机制，进行定期的考评监督。通过各级网站普查、重点栏目建设、内容保障和日常监测几项指标对门户网站进行评估。绩效评估采用人员集中、分组分栏目考评的方式进行，考核人员严格遵循回避原则，保证考核结果的客观真实性。政府机关必须将门户网站运营工作在社会共同监督下才能构建好服务型政府指导下的为公众服务的电子政务测评体系。

5 结 语

此次全国政府网站普查所暴露出来的问题已经对我国服务型政府的建设进程造成一定的阻碍。在我国近些年的改革发展中，全国各地大多数政府机关事业单位等公共部门已经构建好该单位部门的网站平台，在各级指导文件中三大功能布局：信息公开、在线办事、公众参与也明晰提出，实际上我国各级政府门户网站的建设有其形，却无其神，已经搭建好的各级网站服务功能实现状况尚为堪忧，实际服务质量和效率距服务型政府的目标相差甚远。综上，我国政府门户网站处于较低的服务水平，建设运维投入大，实际转换出来的效能还未达到预期，过多的注重政府自身的利益而缺少对公众需求的了解，服务功能形同虚设，难以富有成效。

经过对此次普查结果的调查分析以及对政府机关政府专职科室的实地调研，提升服务型政府的门户网站服务水平转变工作方式，创新工作方法，以公众为中心，科学定位功能设置；提高网站设计水平，搭建政民网络互动平台；完善信息资源共享流通，促进政务信息公开；明确网站主管人员职责，落实责任到人，层层监督；引入考核评价机制，规范考核方式；整合同类网站，推进网站集约化建设。

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