防腐政策何以大打折扣

许多地方长期以来的反腐思路―直是“重惩治、轻预防”。虽然对比最近20年中共中央关于反腐败的权威文件，可以发现“预防腐败”的政策地位被逐步提升，但是笔者在基层的调研却发现，因受多方面因素的制约，中共中央关于“更加重视预防”的反腐败政策，延伸到基层后效果却大打折扣。

症结

机构交叉重复。在我国，惩治与预防腐败的主要职责由检察机关和纪检监察部门共同承担，两个机构的职能有很大范围的重合。较之惩治腐败，预防腐败的职责更加分散。地方性预防职务犯罪条例规定的预防主体包括检察机关、纪检监察部门、审判机关、公安机关、审计部门以及新闻媒体、公民、法人等。官方文件及领导人的讲话中还出现了“网络化预防”、“社会化预防”的概念。在职能重叠的情况下，“网络化”或“社会化”预防必然要消耗高昂的交易成本。各部门之间的信息交流渠道常常受阻，在不增加预算却增加业务的情况下，推卸责任的情形也会屡见不鲜。为了避免多头参与且职能重叠的局面，中央政策制定者要求各级党委统一领导反腐败工作，并把组织协调的职责赋予纪检部门。然而就整个纪检系统而言，却存在“头重脚轻”的问题：地方纪检部门的资源和权威远逊于地方检察机关。

地方党委精力有限。中央政策制定者要求各级党委统一领导反腐败工作，但是在实践中，预防腐败很难成为地方党委的“当务之急”。事务缠身的地方党委也很难花费大量精力对预防工作进行有效部署，预防工作的高度技术性和高度专业性也使得地方党委普遍缺乏领导开展这项工作的经验和知识。而负责具体协调的基层纪检部门不仅人员编制很少，且将主要精力用于受理举报、审计财务和查办案件，对于组织开展预防工作常常无暇顾及。

地方检察机关有心无力。在检察系统的官方表述中，“预防职务犯罪”的措辞取代了“预防腐败”。在现行制度框架下，检察机关预防职务犯罪是党委统一领导下的反腐败总体格局的一个组成部分，检察机关并不拥有超越其检察职能的额外职权。地方检察机关受其职能所限无权对其他部门发号施令，由检察机关牵头组建的“预防协会”也大多有名无实。即使在检察机关内部，预防腐败工作也经常会被边缘化，试图依靠检察机关内部机构之间的通力合作而建立预防协作制度的设想多半会最终落空。

激励机制的偏差。在省级检察院制定的业绩考核体系中，对预防腐败工作的考核大多是形式性的，基本不涉及预防腐败工作的实际效果，而满足这些形式性的考核标准(做到不扣分)并不需要检察机关投入太多资源。并且，预防腐败工作在业绩考核体系之中所占的量化积分比例很小，远不能与反贪、反读以及其他工作所占的量化积分比例相提并论。由于受到预算和考核的双重约束，检察院的各种资源分配就必然会向绩效评价更高的业务部门倾斜。

人员和经费不足。在检察系统内部尚无专项预防经费，检察机关预防部门的经费供给和人员配备甚至不能满足全面开展各项预防腐败业务的最低需求。山东省全省各级检察机关在2006、2007、2008年度三年间为预防工作共支出经费不足770万元(不含投建警示教育基地支出)，平均每年支出不到260万元，分散到全省158个检察院的预防部门，每个检察院的年度预防经费支出平均只有1.6万元左右。全省各级检察院预防部门的工作人员总数为415人，每个检察院平均只有2到3人。

值得注意的是，在内地检察机关开展预防腐败工作的各项投入之中，投建警示教育基地的支出占有最大的比重。投建警示教育基地的巨额开支更多是检察机关的政治性投入，很少出于业务性需要。

检察机关经费来源的尴尬。按照现行财政制度，检察机关收缴的赃款实行名义上的“收支两条线”，即把收缴赃款全额上缴财政专户，经财政部门统筹后再以预算外资金的形式决定向检察院返还的比例。各地检察院收缴赃款的数额不等导致了经费拨付在不同检察院之间的旱涝不均。这种扭曲的经费保障制度容易给人造成“贪官供养检察院”的印象，并由此隐含了惩治、预防腐败职务犯罪与检察事业总体目标之间的潜在“冲突”：从源头上阻止职务犯罪是检察机关自断财路，而把所有罪犯绳之以法则几近于“涸泽而渔”；相反，保留一定数量的职务犯罪似乎更符合检察机关的“长远利益”。

检察机关在地方政治生态中处境微妙。地方党委和人大可以左右检察院的重大决策以及检察院干部的升迁和任命，地方组织部门有权对检察院工作人员进行年度考核，地方政府负责检察院的人财物供给。在这种状况下，检察机关要想在地方政治束缚中破茧而出就必须首先倚重反贪和反渎两个“拳头部门”。而在检察机关内部，反贪、反渎是‘挣钱”部门，预防腐败则是“花钱”部门，孰重孰轻不言而喻。

检察机关的人才获取渠道狭窄。检察机关的人员录用被纳入公务员招考的范围，通过这种渠道招录的工作人员在短时期内很难成长为预防职务犯罪的专家。如果检察机关试图招录各种专家级人才1只有通过人事调动的渠道。而人事调动不仅限制太死且关口太多，至少要经过省级检察院政治部和地方组织部门的考核，再由人事部门办理相关手续。而且，基层检察院大多面临经费紧缺的状况，通过招聘途径吸引专家级人才也没有可行性。更重要的是，一个基层检察院只有几十名编制，分散到十来个业务部门，还要安排上级分派的转业干部。在现行人事录用制度之下，检察机关要组建一支有能力从事预防研究并能提供防贪咨询的专业人才队伍，希望十分渺茫。

对策

1、尽管建立高规格、专门性的反腐机构是世界范围内公认的成功反腐经验之一，但在我国，这一成功经验在短期内却很难借鉴。可考虑的思路是把检察机关的反贪、反渎部门和纪检监察部门合二为一，并对其下属机构实行垂直领导，经费保障则由中央财政统一拨付。然而，与纪检、监察合署办公不同，反贪、反渎部门与纪检监察部门的整合是对现行体制的一次深层变革，其根本是由此引发的复杂政治博弈、高昂制度变革成本以及中央财政突然增加的沉重负担。在彻底完成机构整合之前，开展惩治和预防腐败工作就只能强调相关机构之间的协调配合。

2、增加对预防腐败工作的资源投入，尤其注意将有限的资源投入到“效费比”最高的预防腐败业务上。在现行环境下，虽然预防腐败对于检察机关的“益处”不大，但对于国家而言却是投入小、产出大的益事。因此，检察机关应当鼓励以犯罪分析和预防腐败调查为核心的工作机制，同时抑制投建警示教育基地的风气。

3.建立健全金融实名制度、财产申报制度、统一预算制度以及预算监督制度等一系列配套制度。

4.继续加大惩治腐败的力度。如果腐败犯罪的抓获概率很低，即使把预防腐败宣传和警示教育开展到铺天盖地的程度，也不会产生实际效果。

5.赋予反腐败机构以更多的权力资源。在无力大量增加反腐败经费预算的条件下，适当扩张其权力资源是一个低成本的方案。应通过立法或其他方式赋予检察机关以“预防腐败调查权”、某种程度的独立性，以免检察机关受到地方保护主义等影响。

(摘自2010年3月25日《社会科学报》)