老工业区的“找地时代”

一位土地工作者在一篇文章中写道：节约集约用地，无论上层如何理论、如何设计，最终将归结为基层的实践活动。但命运注定这是一个艰辛的过程。

在河南省郑州市上街区，记者体验了这个过程是如何“艰辛”的。

“缺地门”：老工业区的“软肋”？

1957年11月，总理签署文件，亲自批准我国乃至亚洲最大的铝工业基地――河南铝业公司，在位于郑州―洛阳工业走廊黄金分割线上的区域落户。从此，在中国行政区划版图上又有了一个新的名字――上街区。

而今，这个不足13万人、面积只有64平方公里的郑州市“工业特区”，拥有“涉铝”工业22家，是亚洲最大的铝工业基地。同时该区还拥有阀门制造、汽车配件等企业近百家，是名符其实的“老工业区”。

然而，2006年初的上街区八次党代会和区人大十一次会议，使这个老工业区的命运发生了转折：会议确定了“六大经济板块”城市建设总体规划――西部中铝工业园，城南装备制造业基地，北部科技孵化园区，休闲运动区，中心城区核心服务区和南部山区观光农业区。

这意味着上街区要摆脱原有单一产业的束缚，全面提升城市层次。

然而，事情似乎并不简单。在上街区政府，现任区长朱是西告诉记者，“六大板块”依托的是全区64平方公里（其中26平方公里建成区）这样一个土地平台。在这个平台上，已经有“涉铝”工业数十家，大口径泵阀及其关联企业近百家，其中不乏大型企业。老企业作为“先入者”，已经占用了大量土地，而三个工业区又必须引入科技含量更高、效益更佳、更环保的项目来促进产业结构调整。我们的问题是，地已经不够用了。

上街区国土资源局长禹秉臻提供的数据是，至2006年底，上街区的农用地面积约2542公顷（其中耕地2001.14公顷），建设用地约3240公顷，未利用地260.2公顷。人均土地面积只有全国平均水平的6%，人均耕地面积为0.23亩，不足全国平均水平的3%。同时，上街区的耕地保护率为98%。这意味着靠新增建设用地支撑“六大板块”建设几乎没有可能。

朱是西区长坚定地强调：“尽管过高的耕地保护率与我们的工业城市定位极不相称，但我们还是严格执行国家的耕地保护政策，决不违法占用一分耕地。所以，我们决定挖潜找地，利用存量土地解决。”

途径之一：政府打包收购

朱是西所说的“挖潜找地”，实质就是盘活闲置土地。据了解，在上街这个不大的区域内，市场经济的“上帝之手”颇有些魔力，导演了一幕幕企业潮起潮落的悲喜剧。一茬茬企业在这里经历了生死轮回，也沉淀了大量的存量土地。清理、盘活这些土地，供应给需要这些土地的企业，就是“找地”。

在上街，有一个道北工业园区，始建于上世纪90年代，占地1500多亩。园区内最兴盛时有80多家企业入驻，曾是本区经济增长重要来源。然而，到上世纪90年代末，园内企业已有80%的破产倒闭。破败的厂区和大量的闲置土地与城市经济发展极不协调。

禹秉臻告诉记者，像这样的情况，在上街不止这个园区，而是有一大批企业。它们经历了上世纪以来改革开放的风风雨雨，在经营中被淘汰，他们的土地也闲置下来。这些土地，对上街的经济发展而言是宝藏。

然而，纠结在闲置土地上的复杂的债权债务关系，牵扯着多方的利益，而且大部分土地在银行抵押或由法院查封。同时，由于企业停产倒闭，职工生活无着，职工上访、请愿时常发生，处置不当也会引发多种社会问题。盘活，并不是一件轻松的事情。业内人士都知道，海南省上世纪90年代中期留下来的闲置土地问题，直到2005年前后才处置完毕，整整用了十几年的时间。

但时间不等人，上街区政府早在2005年就开始探索打包收购企业债权。何谓打包收购？就是政府出钱向倒闭企业的债权人购买债权，替企业还债，土地归政府所有。

乍听起来，这是一件非常圆满的事情：对破产企业而言，有人替自己买单，无疑是天上掉馅饼；对债权人而言，能收回欠债，欣喜自不待言。但问题的核心是，政府不可能投入大量的资金替企业偿还全部债务，而是通过谈判以尽可能少的资金收回尽可能多的债权。

这就产生了一场博弈，因为债权人当然想以尽可能高的价格转让债权。以什么价格收回，要看谈判双方的博弈技能。

2005年，区政府成立了资产公司，并由财政拿出8000多万元，专门进行收购运作。

“8000多万博弈十几亿、几十亿元的债权，必然是一个艰难的谈判过程，”一直参与谈判过程的区财政局副局长林虎回忆说。“每一个破产企业，身后都有一堆债权人，主要是各个银行，之后是建筑队、占地工、供货商等。所以必须一家一家地谈判。”

上世纪末投产建成的亿达鞋业公司，占地59亩，投资近亿元，因产品不对路、资不抵债而停产。其房产被法院判给北京民生证券公司，而土地则抵押给工商银行。资产公司通过历时一年的谈判，先从工商银行成功收购土地债权，又经过省高法院的协调收购房屋建筑物所有权。并通过招商，引进一个现代化的汽车配件生产企业，为著名的宇通集团生产汽车配件，产出效益颇为可观。成为上街有效处置利用闲置土地的经典案例之一。

上街铝厂，占地150亩，破产之际，欠外债7亿多元。分别涉及工行、建行、信用联社等。资产公司首先同信用联社谈，经过近一年的谈判，拿下1亿多元债权。之后又以同样的方式同建设银行所属信达公司、工商银行所属华融公司谈判。经过一次次反复协商，收购两家银行的数亿元债权。

上街商厦，占地2800多平方米。1990年建成开业，1994年即开始萧条，先后将房地产抵押给商业银行、建设银行、工商银行并最终走上破产之路。资产公司历时两年，终将债权收回。

“之所以艰难，难在谁也不愿意对财产损失承担责任。”林虎告诉记者，“对银行而言，也需要消化债务。大量的实物资产长期不能变现，必然影响其资产的流动性，而全额变现也不可能，尤其是土地，没有土地部门参与，其他任何事情也做不了。所以，银行也处于两难地步：不卖债权，不良资产处置遥遥无期。有些银行如果走破产程序，可能连现在收购报价的十分之一也拿不到，还要面对企业职工的种种干扰；出卖债权，若价格太低，国有资产大量流失的责任承担不起；要价太高，则难以成交。这既是政府的谈判筹码，也是谈判的难点。”

“如果仅仅是将土地抵押给银行，谈判还算容易，若土地被法院查封，难度将更大，”禹秉臻似乎另有体会，“理论上，司法权高于行政权，也正因此法院往往强行拍卖土地，但若无土地管理部门的配合，其拍卖也难以奏效，最后双方僵持不下，一拖就是数年。”

记者了解到，上街有一企业，资产被某法院强制执行。但法院数次土地拍卖未果，以为土地管理部门作梗，差点拘捕国土资源局长。后经政府反复出面协调，企业土地终以收购方式解决，操作难度可见一斑。

“然而，建设需要土地，再难政府也要坚持。”林虎表示：“政府打包收购，将企业的债务大包大揽，这在全国都是绝无仅有的。因为政府不但包揽了企业的外债，更包揽了企业的职工安置。每一宗土地收购后，政府都采取措施妥善安置企业职工。为此，上街区财政每年要拿出近2000万元的资金。”

几年之间，资产公司以打包收购的方式从债权人手里买下了13家破产企业的土地使用权, 取得土地1000多亩。通过盘活和二次招商，将这些土地配置给了科技含量高、发展前景好的项目。不但有效缓解了工业发展的用地需求，也实现了产业结构调整与升级。

途径之二：不一样的城中村改造

上街区在打包收购企业债权的同时，也将目光瞄准了城中村。

记者了解到，上街区26平方公里的建成区内，有15个行政村，24个自然村，占地800多公顷，但土地利用效率极低。这些城中村因其位置优越，故违章建筑多，形成城市中新的“危房区”。同时，由于城中村管理不善，卫生状况差，常年垃圾成山、污水横流，严重影响了城区的正常生活、生产，为了保持城市环境，政府不得不用围墙将城中村与城区隔离开来。不论是城市建设的要求还是用地的需要，改造城中村已经到了非做不可的地步。

然而，城中村改造历来被视为城市建设中最棘手的难题，以至于一些地方政府宁愿冒违章占用农地被追究责任的风险，也不愿碰城中村这个“雷区”。2005年以前，上街区政府曾经两次组织对地处城区中心的聂寨村拆迁，均因村民抗议而无功。2005年，区政府提出了一个大胆的设想：以村委会为主体，组织村民自行拆迁。

上街区主管城市建设的副区长告诉记者，前两次拆迁之所以失败，主要原因就是没有当地村委会主动参与，拆迁补偿情况也不透明。其实，谁最了解村民的想法与动态？当然是村委会干部。村民最信任谁？当然是自己选出来的村委干部。所以，动员村委会干部及广大党员积极参与拆迁，让村委会深入群众宣传城市规划，宣传城市发展前景，宣传城市拆迁补偿政策，了解村民的想法和意见，将使拆迁人性化。

在补偿政策上，区政府的基本原则是不与民争利，让拆迁村民成为拆迁的最大受益者。如，在拆迁腾出的土地中，首先划出拆迁户安置房建设用地；除安置房和公共绿地外，其他土地全部依法公开出让，出让收益全部用于安置房建设和村组集体经济组织回购商铺；在规定的时间内搬迁，村民还可以得到5000～16000元的奖金。

由于措施得当，村民了解了城市未来的发展前景和自己得到的实惠，所以纷纷支持拆迁，主动要求村干部尽快组织拆迁，拆迁工作进展异常顺利。如聂寨村34街坊200余拆迁户、10万平方米的建筑物，仅用了十天就拆迁完毕。腾出的土地建成商业住宅小区和生活广场，城市环境顷刻改观。

在上街区，记者见到了聂寨村的党支部书记杨福奇。他告诉记者：“我们也不甘于垃圾成堆、蚊蝇满天的居住环境，也不愿意拖城市发展的后腿，更不愿意将自己隔离于城市发展之外。只要政策适当，我们自己愿意进行村庄改造。所以，2006年响应政府号召，我们开始了村庄改造。由于工作深入，村民支持，不足10天，一个街区的拆迁便全部完毕，且无一户强制拆迁，无一户上访。2007年，又进行了另一自然村的拆迁，同样顺利拆迁完毕。”

“为何能取得村民的支持？”杨福奇不无自豪地说，“因为我们切实为村民利益着想。拆迁中首先留足了安置用地，2006年建安置楼15栋、9万多平方米，2007年又建安置楼21栋。如今，我们这里成了名符其实的新农村。而且村集体的固定资产增加了4亿元，使全村有了发展的基础，2007年全村纯收入2100多万元。以往混乱无序的城中村，现在成了全国300强新农村。”

禹秉臻告诉记者，2005年以来，上街区共改造城中村5个，节约出土地1900多亩。今后的几年，将按照这个模式加大城中村改造步伐。事实上，由于已改造城中村的示范效应，一些未改造的城中村也纷纷主动请求改造。但我们的原则是条件成熟一个改造一个，实现节地、城市发展与新农村建设多赢的局面。如此，仅城中村改造一项，能腾出土地近600公顷。

途径之三：工业聚集

如果说盘活闲置土地、城中村改造挖潜是为了获得更多的建设用地，供应经济发展需要，那么，建立标准厂房，将分散的企业向园区集中，用较少的土地容纳更多的企业，实质也是“找地”。记者了解到，上街在这方面也花了不少心思。

朱是西表示，在规划上划分为三个工业集聚区，这本身就是为了实现工业聚集。我们计划将分散在聚集区以外的企业也逐步转移到这三个聚集区。新上的项目，更要向聚集区集中。为保证聚集区的容纳量，我们第一期完成标准化厂房建设25万余平方米，土地利用率、容积率均在60%和70%以上。

然而，这个时代毕竟是工业化向后工业化转折的时代，工业聚集不应仅是数量的集中，而应是更高层次的群落提升。为实现这个目标，上街区首先用项目入驻预审关过滤“垃圾”企业，坚持把供地重点向符合国家产业目录且占地少、技术含量和附加值高的项目倾斜，拒绝国家禁止类和限制类工业项目入驻。

2006年，有一家投资商要求在上街投资近30亿元建设碳化硅项目，年产值可达100亿元，但需要用地近7公顷。对于上街区而言，从经济角度考量，这无疑是一块肥肉。该项目若在上世纪末，必然敲锣打鼓受欢迎，这是许多地方请都请不到的财神。

然而，上街区经过反复研究，拒绝了这个项目。理由是碳化硅属国家规定限制供地项目，且该项目占地多、不环保，对生态环境有一定危害。最后，上街区接受了项目环保、符合产业政策且用地集约化程度较高的林肯合力焊材公司。该项目投资额1.7亿美元，年产值也可达60亿元。

严把企业质量的另一个好处是，减少企业因生命周期过短而造成新的土地闲置。经验证明，一些经营粗放、科技含量低且管理差的项目，其经营寿命都较短、问题多，容易形成新的土地闲置，不给予限制将带来不小的后患。从这个意义上说，这也是在节地。

朱是西强调，上街区有深厚的工业基础，决不为一时的“政绩”而随便招商，一定要把低效、粗放的企业拒之门外。所以，区政府把入驻工业集聚区的项目投资强度由原来的每亩不低于70万元提高到100万元~150万元。通过把住投资强度关，阀门制造业聚集区共核减项目用地近十四公顷。

找地，虽然艰难，但终于找出了成果。

记者看到，曾是破产倒闭企业集中的上街区北部地区，一片生机盎然的厂区和一排排整洁环保的厂房，再无破败迹象。

而在上街区装备制造业基地（阀门产业园），入驻企业已达52家，其中阀门生产企业已达20多家。河南上蝶阀门股份有限公司、河南郑州蝶阀厂股份有限公司等9家企业已建成投产且产、销售形势良好。另外10余家新入驻企业正在加紧建设之中，预计2008年全部投产。

更为可贵的是，引进这些项目，他们没有违法占用一分耕地。