不同国家社会保障基金监管模式探讨及启示

摘要：社保基金是一国社会保障制度的物质基础，关系到广大民众的切身利益。加强社保基金的管理和监管，防范各种风险的发生，是十分必要和紧迫的。不过，尽管我国逐步加强了社保基金监管工作，但监管现状却不乐观。西方发达国家对于社保基金的监管运作相对较为成熟。该文希望通过分析国外社保基金监管的模式，提出针对性的政策建议。

关键词：社保基金；监管；启示

一、引言

近年来，社保基金案在各地频发，凸显了社保基金监管中存在的各种问题，社保基金的安全也日益受到政府和社会的广泛关注。社保基金是一国社会保障制度的物质基础，关系到广大民众的切身利益。因此，加强社保基金的管理和监管，防范各种风险的发生，是十分必要和紧迫的。不过，尽管我国逐步加强了社保基金监管工作，但监管现状却不乐观，当前，无论在基金的征缴、增值，还是从支付环节看，我国社保基金监管中均存在一定程度的漏洞。

经过了上百年的探索，西方发达国家已经形成了较为成熟的社保基金的监管运作机制。鉴于此，本文希望通过分析国外社保基金监管的模式，基于对西方发达国家先进的社会保险基金监管中存在的一些共通的特点，提出针对性的政策建议，以促进我国社保基金监管水平的提高。

二、我国社保基金监管的发展及存在问题

改革开放以来，随着我国社会保障制度的逐步完善，社保基金运作与监管的各种政策法规逐步颁布。总体而言，我国社保基金的监管走过了三个阶段：一是1978年到1992年，这一时期我国社保基金监管处于起步和探索期，国家建立了相应的社会保障政策法规，完善了对养老保险基金的管理。二是从1993年到1998年，我国社保基金监管系统逐步形成并得到发展，大量规范性的文件出台，监管措施也逐步完善。三是从1999年到现在，这一阶段主要表现为社保基金监管的法制化和制度化水平不断提升。近年来，随着我国社会保障制度的逐步完善，社保基金监管水平也有所提升。不过，我国社保基金监管中还存在一些问题，主要表现在以下几个方面：

首先，我国社保基金监管的立法层次较低，监管无力的情况普遍存在。实际上，社保基金作为一项特殊的公共基金，本应依法实现监督管理，但我国目前的立法存在缺失，只在相关法律中有原则性规定，没有独立的立法，导致约束力差，严重影响基金监管。

其次，我国社保基金在支付环节存在较大漏洞。随着我国社保基金规模的迅速增长，骗领、欺诈行为时有发生，并呈现出更为隐蔽化倾向，凸显了社保基金支付环节隐藏的巨大风险。

再次，社保基金管理不透明，财政部门的监管也流于形式。一方面，我国社保基金监管存在管理者与监管者合一、监管动力不足的问题，缺乏有效地监督和控制。另一方面，财政部门对社保基金的监管主要基于对财政专户的直接管理，而对征收、支付环节疏于监管。另外，财政部门既进行日常管理，又进行监督，实际上丧失了监督的独立性，监督并不客观，也缺乏公正。

三、国外社保基金监管模式及特点

近百年来，伴随着西方工业化的逐步完成，社会保障制度也逐步完善，各国大都建立了较为完善的社保基金监管制度，总体来看，主要有以下几个特点：

第一，各国大都通过强化立法，建立了适合本国国情的监管结构。从实践来看，社保基金监管比较成功的国家大都比较重视立法，尤其注重法律在监管方面的规范性和操作性，如美国1935的《社会保障法案》、新加坡1955年的《中央公积金法案》等，都为本国社保基金的监管提供了充分法律基础。在具体的监管结构上，各国主要根据本国国情，建立了行政监管或分立或统一的结构，尤其注重了监管部门的独立性。比如，英国专门设立了社会保障部统一管理社保基金，实行了分级执行，保证监管的独立性，社会保障部一方面制定规则，另一方面积极执行规则，对社保基金进行监督管理。瑞典实行了各级监管机构吧，形成了从上到下独立统一的监管网络。美日等国则将行政与监管权分开执行，保证了监管机构的独立性。

第二，通过强化执法，建立了独立的协调监管机制。由于社保基金的重要性，各国都以法律严格管理和运营社保基金。各国监管组织各具特色，但呈现出以下特点，一是社会保险行政管理机构比较注重执法权威的强化，以确保监管主体的独立性。二是各国大都通过加强垂直管理，保证了监管主体之间的协调畅通。比如，英国由社会保障部统一管理社保基金，相关机构分级执行，瑞典则成立各级社保管理机构，作为独立单元，形成自上而下的垂直体系。美国则成立了社保基金理事会，保证其具有较强的独立性和权威性，并加强各监管部门的协调性。

四、国外社保基金监管模式的启示

首先，社保基金的监管必须以完善的法律制度为基础。多数国家经历了法制不完善的阶段，通过逐步完善立法，社保基金运作更具规范性，各国的规范化、制度化的改造大大促进了社保基金制度的发展。同时，社保基金筹资呈现税收化特征，也与法制化有很大关系，促进了社会各阶层经济利益的调整。

其次，社保基金管理日益专业化，运营上的资本化趋势明显。当前，专业化趋势是社保基金的典型特点，有助于避免效率低下问题，促进监管效率提高。同时，为了确保基金的保值增值，基金的资本化趋势明显。我国在进一步完善基金监管的同时，要保证基金监管体制的顺畅运行，并实现管理的专业化。

再次，要积极吸取其他领域的先进经验，加强对社会保险基金监管。当前，随着监管技术的完善，各国社保监管普遍将金融监管技术移植到社保基金监管中来，这是可行的。近年来，亚太经合组织国家纷纷通过建立法规，在本国养老金制度运作中引入外部托管制度，取得了良好的效果，我国也可以适时推进这一制度。同时，西方一些国家普遍引入了职业养老金计划，通过最低基金积累标准，严格执行相关的养老金计划，我国也可以借鉴这些措施，以此促进我国社保基金的运作与监管。