村级决策模式的演进与选择

摘要 管理即决策，现代村民自治核心是村民拥有对村级公共事务管理的决策权。从历史演进来看村级决策经历了从政府支配、政府主导到多元决策主体的相对均势，村民在现实条件下没有拥有对决策权力的控制，于是基于公共协商基础上的村级决策模式成为解决多元决策主体条件下的有效模式。

关键词 决策权 村级决策 演进 选择

中图分类号：F290 文献标识码：A

“乡村是农民的乡村，农民是乡村的主人；乡村事务是农民的事务，农民的事务要靠农民去解决”。 现代乡村治理的核心是村民自治，村民自治很大程度上可以看做是乡村事务决策权的回归。在当代中国，由于巨大的地区以及城乡差距，造成村级发展巨大的差别，各村落的经济发展、农民素养等都不平衡。这种不平衡造成了村级决策模式的不同演进，以及不同的决策模式的选择。

一、村级决策模式的演进

（一）计划经济体制下的村级决策模式。

在计划经济体制下，村级决策实际是一种执行决策，即只需要按照上级规定的目标来具体安排生产活动，这实际是一种基础性决策，处于决策的末端。主要是因为这一时期的农村组织主要是政社合一的，这一组织实质是把农村变为行政机构的附属物，从而来实现计划，实际是以行政职能来替代农村的经济组织职能，否定了农村的经济实体地位，成为国家控制农村经济的制度形式。农民失去了独立的经济主体地位也势必使得农民不能参与到村级公共事务中去，在村级公共事务中处于次要的、被动的、被管理的地位。这时的村级决策权主要掌握在公社手中，村级基本是一个执行的地方，农民被排斥于公共事务之外，处于政府的直接管理之下。

（二）从家庭联产承包责任制到社会主义市场经济的确立。

20世纪70年代末80年代初，随着家庭联产承包责任制的推行与的瓦解，农村的基层管理体制发生了根本性转变，特别是村民委员会的产生以及宪法确立其法律地位，村级决策权与决策模式也发生了演变。特别是在1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》，标志着包括村级直选在内的农村民主自治开始启动，农民的选举成为重要的权利，农民的意志开始在村级决策中体现。一些重要的村级公共事务开始由农村说了算，村委会开始发挥决策主体的的作用，村级决策从一元主体向多元主体转变。但由于长久以来计划经济的影响，乡村管理也被看作是乡镇政府的事务。村级事务的决策权只是部分下放，乡镇政府依然处于主导地位，这时村级决策模式实际是乡镇政府主导下的多元主体参与的决策模式。

（三）社会主义市场经济体制下的村级决策模式。

市场经济的不断成熟，现代化进程的不断深入，社会主义民主政治建设的提出对农村基层管理体制提出了更高的要求。全国人大在1998年通过的修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》正式把农村民民主自治从试行纳入到法制化。这一时期村民自治制度得到广泛实施，村委会成为重要的村级事务决策主体。这种情况下村委会与村党支部的矛盾也日益显现，很多地方对此也进行了制度创新，两票制、两推一选、公推直选等形式被用来缓和这种矛盾，发展乡村和谐，这样使村委和党支部更具民意，这实际上加大了村民的作用，从而对决策权力更具影响力，特别是新近出现的村民议事会、理事会实际上加大了村民的直接决策权，村民拥有更大的自。但一个不可忽视的问题是乡镇通过对村党支部的控制来间接的影响村级决策，成为有影响力的决策主体，这时的村级决策模式是在四种决策主体力量相对均衡下的决策模式。

二、村级决策模式的选择

（一）村级决策的现实条件。

在整个村级决策模式的演进中我们可以看出决策权力的回归，从政府支配到政府主导再到相对均势的状况下各个决策主体来影响村级决策。上级政府作为村级决策主体的地位在下降，乡镇对村庄的控制明显减弱，转而成为一种引导性力量；而村民在决策中的影响力逐渐扩大，包括选举村民委员会，这是村民自治发展的结果，村民自治的核心就在于村民直接进入公共管理事务的决策。一个不可忽视的地方是乡镇可以通过对村党支部的领导来影响乡村事务的决策；同时，由于乡镇对基层公共资源的掌握也成为影响村级决策的重要砝码。乡镇依然较大的影响着村级决策，甚至是拥有最后决定权，这也是很多地方村民自治变异与流产的原因。

另外两个村级决策具有重要影响的组织是村委会和村党支部，虽然从理论上讲，以上两个组织：一个由全体村民选举产生，一个作为党的基层组织都应该是村民根本利益的代表；然而，伴随着村委会在政治及公共事务决策中的地位得到逐步提高，村委会与村党支部的矛盾也日益凸显，村两委为了争夺村级的决策权或者是决策中的主导权也弄得关系紧张。由此看出，现实的村级决策主体包括村民、乡镇、村委会、村党支部，它们通过各种形式来影响村级决策，村级公共事务的决策的出现是以上四者博弈的结果，当然在具体的村级事务中可能某一主体会占据主导地位，也可能是各种意志的妥协。但从长远来看，村民自治核心是村民直接参与公共事务管理的决策，这就达到莎莉·阿尔斯（Shiny.Ammo）公民参与八阶梯模型 中的最高阶段即公民控制阶段。

（二）村级决策模式的选择：公共治理理论的引入。

公共治理源自20世纪70年代以来西方发生的社会、经济和管理危机，公共治理抛弃传统公共管理的垄断和强制性质，强调社会各相关主体的共同作用，这是一种多元的，民主的，合作的、去意识形态的公共行政。公共治理运作的核心是公共协商，合作与共治是其基本形式。

把公共治理理论引入到村级决策中实际是要建立村级事务在公共协商基础上各相关主体合作与共治的决策模式。这符合了目前村治的基本情况，目前的村民自治依然是一种国家主导推行下的自治，而且鉴于各地区发展的不平很，包括公民自治能力的不平衡，很难实行完全意义上的村民自治，村治中很难排除其它各个决策主体的影响。在公共事务协商基础之上的决策模式，有利于整合相关主体的利益，使村庄的事务步入和谐发展的轨道；这种模式实际上也有利于弱化政府的主导功能，在决策中更多体现村民的意志，以此来实现村民自治，实现村民的权力。这样协商基础上的合作与共治式的决策模式也利于提高村民的参政意识，赋予其各种决策的实体地位，通过这种形式的锻炼，村民的自治能力增强，利于自治的成熟；另一方面，在协商中，村民广泛参与到村级事务的决策中去，对村委会会形成一种影响力，便于对其监督，使其真正成为代表村民的自治组织。基于公共协商基础上的村级决策模式是现行条件下的一种比较好的决策模式，这种村级决策模式下的合作与共治能推进村民自治的成熟，最终推动村民对村级事务决策权的参与和管理。

（作者：四川大学公共管理学院行政管理专业2010级硕士）

注释：

金太军、张劲松.乡村改革与发展.广东人民出版社，2008，306页.

吴人韦、杨继梅.公众参与规划的行为选择及其影响——对圆明园湖底铺膜事件的反思.规划师，2005（11）.

参考文献：

[1]黄季焜等著.制度变迁和可持续发展.上海人民出版社，2008.

[2]贺雪峰.什么农村，什么问题.法律出版社，2008.

[3]任声策、陆铭、尤建新.公共治理理论评述.华东经济管理，2009（11）.