重庆市依法行政考核指标体系构建探析

【摘 要】本文在充分论述依法行政考核指标体系的概念及其构建的必要性的基础上，结合重庆市依法行政考核指标体系的现状及科学构建依法行政考核指标体系应当注意的问题，对重庆市依法行政考核指标体系的构建提出了几点建议。

关键词 依法行政 政府 指标体系

如何提高政府依法行政工作的质量和效率，确保法律的严格实施，建设法治政府，是当前我国政府法制建设，也是重庆市法治政府建设面临的重大课题。研究、建立依法行政考核指标体系，从实践操作的层面推进依法行政，促成法治政府建设向纵深发展，这是最直接、最有力的举措。以下谈一谈构建依法行政考核指标体系的几个基本问题。

一、依法行政考核指标体系的概念

理论界和实务界对依法行政考核指标体系的认识尚处于起步阶段，对其内在规律性的认识还有限。为保证理解的统一，本文把依法行政考核指标体系的概念界定为：有权机关制定的，用于对政府及其所属部门依法行政工作情况进行考核，并评判其依法行政工作水准的具有内在联系的各类各层级指标组成的有机整体。这一定义包含以下含义：

（一）指标体系是由政府体系中的有权部门制定的，在一定程度上具有强制性.在一定范围内对辖区内的所有单位和部门都具有约束作用。

（二）指标体系的考核评价对象是政府及其所属部门。

（三）指标体系是一定地区或单位考核评估开展依法行政工作情况的基本目标，是衡量该地区或单位开展依法行政工作的观测点和基准点。

（四）指标体系是一个有机整体。这个有机整体是由反映依法行政本质要求、具有内在关联的指标组成的评价系统。

二、构建依法行政考核指标体系的意义

（一）构建依法行政考核指标体系是推进政府法治建设向纵深发展的客观要求

中国目前法治建设还处于攻坚阶段。从历史来看，几千年封建集权传统，在潜意识深处早已形成权力崇拜，只有从上到下的考核才是权威的；从现实来看，行政全能化的弊端尚未彻底解决，政府权力过于集中，事务过于庞杂，行政行为较为随意，必须时时绷紧依法行政这根弦；从社会受众来看，人民群众依靠政府的传统根深蒂固，压制着他们的自主意识和法治意识——这就是中国特色。在此情况下，依法行政工作必须从上到下贯彻落实，加强考核，强行推进。然而，考核是一个综合性、系统性的工作，如何评判一个地区依法行政状况需要一个科学的评价标准。依法行政考核指标体系正是为全面落实国务院《关于全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》内容，考核各地区、各部门依法行政工作状况，进一步推进法治政府建设进程而应运产生的。

（二）构建依法行政考核指标体系是政府依法行政工作决策和管理的需要

1.依法行政考核指标体系具有评价功能，能够科学评判各地区依法行政工作的水平和现状，为各地区摸清家底，认清形势打下坚实的基础。 依法行政指标体系就是要寻找和建立一个较为客观、能为人们认可与接受的衡量标准，以此来测量和评价各地方依法行政的状况，相对准确地把握一个阶段内某一地方推进依法行政的目标设置是否合理，推进措施是否有效，从而对各地方法治政府建设的水平作出恰当、准确的评估和定位，对各地区法治政府建设的进程作出科学判断。同时，通过依法行政指标体系的评价，可以对不同地区、不同部门的依法行政水平进行排位，比较和彰显不同地区、不同部门建设法治政府的努力程度及推进成效，以起到激励先进、鞭策后进的作用。

2.依法行政考核指标具有引领功能，能够为各地区依法行政、建设法治政府提供目标和具体的路径。依法行政考核指标的运用，必然会收集到涉及政府依法行政实际状况的各种基础数据和资料，这包括各级政府机关依法行政的成绩与缺点、教训与经验，各级各类行政公务人员依法行政的实际状况，行政相对人对政府机关和行政公务人员依法行政的期望与要求等。这些基础数据和资料是政府日常管理和决策的基础，使得政府的日常管理更加具有针对性，政府决策更具科学性。

依法行政考核指标通过变虚为实、变抽象为具体，通过宏观指标与微观指标的结合，把依法行政的原则和要求转化为易判别、可操作的具体标准，行政机关及其公务员努力完成一项项工作，才能较好地完成依法行政工作的任务，取得较好的考核成绩。正是在这个意义上，依法行政考核指标为法治政府建设提供了清晰的目标，勾勒了具体的达成目标的路径。

3.依法行政指标体系具有预测功能，能够为各地区确立依法行政的阶段发展目标提供客观依据。 借助依法行政指标体系的评估结果，可以观测到依法行政各项指标的变化情况，测算出某一地区依法行政的发展速度，从而预测该地区依法行政的发展态势和未来走向。因此，各地可以此为依据，结合本地区的经济社会发展规划，统筹确定本地区下一阶段的依法行政推进目标，并切实加以实施，以保障法治政府建设、依法行政工作能沿着预定的轨道快速前进。

此外，对依法行政考核结果进行比较分析，可以及时发现制约和影响某一地区依法行政工作的主要问题、薄弱环节及其根源所在，从而制定相应对策，使依法行政工作更有的放矢。

三、重庆市依法行政考核指标体系的现状及存在的问题

2001年，重庆市出台了《重庆市行政执法责任制条例》，2004年，制定了《重庆市行政执法责任制年度考核办法》并附有考核标准，考核标准主要包括组织领导工作；责任制度建立和执行；规范性文件审查、登记、公开；行政许可、处罚、征收、强制、裁决；行政复议、应诉赔偿；行政执法队伍建设；行政执法创新工作等七个方面。2005年至2011年，市政府法制办每年按照市政府的统一安排，根据该行政执法责任制考核标准对区县（自治县）人民政府和市级部门推行行政执法责任制工作进行考核。 2012年底，以市政府办公厅名义出台《重庆市依法行政工作目标绩效考核办法》（渝办发〔2012〕319号），考核内容增加了重大行政决策、行政管理方式转变等内容，另外、规范性文件审查、行政执法、行政复议等内容也根据国务院《纲要》的要求做了相应调整。

无论是行政执法责任制考核标准，还是依法行政考核标准，对我市法治政府建设工作都起到了很好的推动作用。但仍然存在考核内容比较笼统、不宜操作；指标选择和指标权重分配主观性较大；指标刚性不足；考核结果难以逗硬等一些问题。。

四、构建依法行政考核指标体系应当注意的问题

（一）指标体系的框架结构要科学、合理

目前，查阅各地区考核指标的层级设计，一般分为三级：一级指标是总体目标，是大方向、综合性指标，属于定性范畴；二级指标是把总体目标相对地划分为若干相对独立的工作类别，是行政机关依法行政工作的基本职责，二级指标多数也为定性范畴；三级指标是把依法行政工作目标要求进行分解，落实到看得见、摸得着的具体事项上去，即把定性指标分解、量化至日常事务中去。由此可见，必须做到考核内容的“点”、“线”、“面”结合，一级指标为“盖帽”，二级指标为“骨架”，三级指标为“血肉”。这样设计的指标层次清楚、工作要求具体，易于操作。

（二）指标体系的内容设计要科学、合理

合理的考核指标是确保考核成效的基础。考核指标不合理，不但不能真实地反映地方政府依法行政的工作水平，还可能误导地方政府的行为，进而给整个社会带来不利影响。设计考核指标应当做到以下几点：

一是考核指标必须体现依法行政的总体要求。考核指标体系必须能涵盖政府依法行政工作的各个方面，主要包括：制度建设、行政决策、政府职能转变、行政执法、行政监督、防范化解社会矛盾、依法行政能力建设等方面。

二是考核指标必须兼顾依法行政的现实状况。依法行政考核指标必须与法治政府建设的进程相一致，能够客观反映依法行政的整体水平。考核指标如果脱离实际，过高或过低，对依法行政工作都起不到正确评价、科学引导和有效推动的作用。考核内容应侧重对当年依法行政重点工作和基本制度建立健全方面的考核，考核体系中每项指标的权重应随着当前工作重点而适时调整。通过不断地调整考核指标体系各部分的分值权重来引导政府开展工作，保证考核对依法行政工作的实际推进效果。

三是对考核指标要进行科学分类。对考核指标进行科学分类，是设计考核指标的前提，这样才能厘清工作目标，确定工作方向和工作重点。包括：定性指标与定量指标，客观指标与主观指标，通用指标与专用指标，可变指标与不变指标，单项指标与综合指标。

四是要严格遵循指标体系设计的基本原则。构建考核指标体系应遵循以下基本原理：首先是层级互动的原理，即须把总体要求、基本方面、具体要求作为不同层级的指标进行设定，使其根基、架构、总体形象风貌有机结合，作为特定系统的点、线、面设定。其次，要注意指标间的互动，使通用指标与专用指标相结合、定性指标与定量指标相结合、单项指标与综合指标相结合、不变指标和可变指标相结合、客观指标与主观指标相结合。从操作实践方面，构建考核指标还需注意：科学合理，简洁明确，具有可操作性，具典型性。

五是要特别注意指标分值设定的权重。由于指标体系内部互动的动力源泉是分值的高低，因而，设定指标分值时，至少要考量以下因素：（1）该分值点在依法行政中的重要性程度；（2）该分值点与相邻分值点相比较，其轻重程度适宜；（3）对历史考核的分值是否合理进行总结和修正；（4）设立适当的加、减分值点。

五、重庆市依法行政工作考核指标体系的构建

重庆市以三级形式构建了依法行政考核指标体系。根据前述的基本原理，重庆市人民政府构建了该市的依法行政考核指标体系。

1、根据《纲要》、《决定》和《意见》，该市把依法行政工作内容归纳为四个大的方面：制度建设情况、各项制度履行情况、提高依法行政意识和能力以及依法行政工作保障落实情况。这样规定的目的，就是能从总体上看到该市在依法行政的基本方面所达到的水平，在考核指标体系中作为一级指标。此外，还纳入民意测评、加分事项和减分事项三个方面，也作为一级指标并列，故一级指标共七个方面，能较好地反映依法行政总的形象风貌。一级指标相当于大厦的“屋顶”，巨人的“帽子”。

2、就《纲要》、《决定》和《意见》提要性条款，与重庆市具体情况相结合，概括出9个相对独立的主干性指标，作为二级指标，相当于大厦的“梁柱”，巨人的“骨架。”

依法行政考核指标是一个开放的指标体系，是一个在实践中不断完善和充实的指标体系。对于指标点的设置和指标分值的分配，仁者见仁智者见智，没有最好，只有更好。但是，指标体系的设置，要最大限度地接近真实，科学合理，其构建原理却是同一的。

考核指标体系建立起来，是供考核使用的，所以，需建立起完备的考核组织机构，并完善相应的考核制度，以确保考核指标体系切实发挥其在政府管理和决策中的作用，并推动法治政府向纵深发展。

参考文献

[1] 袁曙宏《关于构建我国法治政府指标体系的设想》，国家行政学院 .

[2]姚天冲《依法行政考核指标体系制度化研究》，辽宁省法制办

[3]. 王思铭 王汉水《地方政府依法行政考核指标体系研究》，昆明理工大学学报，第8期第9卷.

[4] 高庆年，陈松林《略论依法行政考核指标在政府决策和管理中的作用》，江苏大学法学院.

作者简介：倪纬（1985- ），女，汉族，重庆北碚人，西南大学法学院硕士研究生，从事民商法学研究。