生态补偿机制下的林业财政政策研究

摘 要：文章简述了生态补偿机制的内涵和国外生态补偿机制，分析了我国在生态补偿机制下相关林业财政策与实践，提出建立林业财政政策保障机制的建议。

关键词：生态补偿机制 内涵 林业财政政策 建议

中图分类号：F812.4 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2014）10-077-02

当今世界范围内的可持续发展战略的提出与实施都和林业息息相关，当今人类面临的一系列的生态环境问题与森林资源的减少是密不可分的。除经济效益外，森林资源的生态效益也渐渐地被人们所认知、首肯和接受。90年代以来，我国的生态环境恶化严重，水土流失面积达179.8万平方公里，占国土面积的18.7%，沙漠及沙化土地面积己达168.9万平方公里，占国土面积的17.6%，且每年还以2460平方公里的速度在扩展。据统计，全国每年因为各种自然灾害造成的直接经济损失达2000亿元以上，因洪涝灾害减产粮食200多亿公斤。生态环境恶化已成为制约我国经济、社会发展的重要因素，而这种生态环境的恶化与森林资源的破坏紧密相关，人们必须重视森林生态环境效益的保护和建设。

在我国林业重点工程的实施中，主要是以发挥公益效能为主的生态建设工程，这意味着今后我国财政对林业尤其是生态林业的补偿补偿力度将会加大。由此标志我国林业正开始从无偿使用森林生态效益向有偿使用森林生态效益的历史性转变。人们对林业定位的认识、林业经营观念、经营方式尽快适应这一转变，从而加速推进和实现林业定位的历史性转变。

一、生态补偿机制的内涵

生态补偿是为了调整区域生态坏境保护中的环境及其经济利益关系问题而提出的一个新概念，其内涵反映的基本要素是定位、基本性质、外延。其定位是为解决现实定的问题才被提出来和被范式化的，从本质上看，这些生态环境保护问题的根本目标是要恢复、维护和改善生态系统的生态服务功能。

生态补偿机制是以经济激励为主要特征的环境经济政策，其调整的对象和政策制定的方向是为了矫正生态环境保护或破坏行为主体的环境利益及其经济利益的分配关系。矫正后的利益关系应该是，享受因劳动付出所产生的生态服务的主体要支付费用，生产生态服务的主体应得到经济回报；相反，造成生态服务功能损失的主体也要支付费用，生态服务功能的产权人或恢复生态服务功能的主体应得到经济赔偿。

生态补偿机制的概念比较恰当的外延主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域的、具有经济激励作用的、与排污收费类制度等并存的环境经济政策。

二、国外在生态补偿机制的借鉴

国际上比较通用的是“生态系统服务付费”（Payments for ecosystem services，PES），指对生态系统服务管理者或提供者补偿的范围，在世界范围内，这些补偿计划目前都处于发展和形成阶段。

在发达国家，森林资源丰富，其林业发展走政府与市场结合道路，通过政府对林业的补贴和收取生态效益补偿费等办法，解决了营造森林及保护森林经费不足的问题，使森林经营进入一种良好循环，森林覆盖率维持高水平，有效地促进了生态环境的改善。

随着经济和科技的发展，林业在发达国家的国民生产总值中所占比重逐渐下降，于是相继增加了林业投入，提高了各种补助标准以及实行税收优惠、采取发放优惠贷款等政策，有效地把社会游资导向林业，形成比较完善的林业投入机制。在美国，在私有林地上进行新造林的人可以得到不超过费用的补助，每hm2的补助额不超过49美元，随着通货膨胀，补助分别提高到74美元、148美元和222美元；法国的造林贷款年息为0.25%-1.5%，借还期年限为30-50年，并对私人造林所使用的土地免征30年的地产税，在森林资产有偿和无偿转让时，如果承担继续并良好经营的契约义务，可减免75%的财产转移税；英国对于主要用于发展林业的资金所得减税50%。

三、我国在生态补偿机制下相关林业财政政策与实践

上世纪80年代以来，我国就针对生态补偿的理论与实践进行了许多探索和试点工作。但从目前我国的具体实践来看，尚未建立一套完善的生态补偿政策体系和生态补偿机制。

（一）国家实施林业生态补偿的政府手段

1.财政转移支付制度。财政转移支付以实现各地公共服务的均等化为主旨，以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，实行的一种财政资金或财政平衡制度。尽管生态补偿不属于当前中国财政转移支付的重点，但仍是我国最主要的生态补偿途径，巨额的财政转移支付资金为生态补偿提供了很好的资金基础。在政策上，我国财政部颁布的《2003年政府预算收支科目》中与生态环境保护相关的支出项目约30项，其中沙漠化防治、退耕还林、治沙贷款贴息占支出项目的三分之一；就支持力度而言，到2007年底，中央财政对西部地区的财政转移支付达到了6000亿元，天然林保护、三北防护林、退耕还林、京津风沙源治理、退耕还草等重点工程完成中央投资1207.23亿元（曾培炎，2003）。地方政府为了鼓励生态环境保护和建设也采取了财政转移支付政策，例如2004年浙江省制定了《浙江省生态建设财政激励机制暂行办法》，将生态公益林补助政策、财政补贴政策作为主要激励手段。

2.专项基金。专项基金是开展生态补偿的重要形式，资金主要来自于政府的财政预算，国际和国内组织、单位、个人的捐款也是来源之一。我国林业部门建立森林生态效益补偿基金，对生态保护的行为进行补贴和技术扶助。

3.生态移民政策。生态移民是为了保护一个地区的生态而进行的移民，主要包括生态脆弱区移民以及重要生态区移民两种。我国从2000年开始真正意义的生态移民，对符合生态移民条件的迁移户，国家给予专项补偿。据不完全统计，各级政府这些年来通过多种途径迁移安置了260万生态移民，其中已稳定在迁入地居住的达241万，占92.9%。

（二）国家实施林业生态补偿的市场手段

市场补偿将环境保护效益或生态服务功能推入市场，通过市场交易的方式来实现生态保护的价值，降低生态保护的成本。由于市场的补偿手段多种多样，在我国主要包括生态税费制度、市场交易模式和生态认证活动。

1.生态税费。从理论上而言，生态税费是对生态环境进行定价，利用税费形式征收开发活动造成生态环境破坏的外部成本。其根本目的是刺激保护生态环境、减少生态破坏和环境污染的行为，而不是创造收入。生态税费体制和财政政策结合在一起，可以从根本上改变市场信号，因而是生态补偿的最有效的手段（莱斯特・R・布朗，2002）。

我国征收生态补偿费是为了防止生态环境破坏行为，以经济调节为手段，以法律为保障，主要内容是生态环境的整治与恢复，征收对象主要是从事对生态环境产生或可能产生不良影响的生产、经营、开发者。其直接效果是为生态环境建设和恢复取得了稳定的资金来源，长远意义则是将企业资源开发和项目建设的外部成本纳入其会计成本之中，这反映了政府对发展思路的引导，对于完善市场机制，实现生态经济有重要意义。

生态补偿费在实行的初期存在许多问题，例如征收标准不统一、范围不统一、征收方式不合理、法律依据欠缺、资金的收取和使用不合理、资金没有完全用于生态恢复和补偿等。虽然如此，我国生态补偿费的经验与反映的问题对完善生态环境有较大的促进作用，为设置生态税进行了铺垫。

2.资源费。自然资源具有稀缺性，通过开征资源费，一方面为资源保护提供了资金支持；另一方面则通过资源价格的变化，引导了经济发展。在我国所有的资源类法律中都强调资源有偿使用原则，由各管理部门代表国家征收资源费，用于资源的勘探与调查、保护和管理等。迄今为止，资源费尚没有明确的生态补偿的含义，但是开发自然资源必然会破坏生态环境，将生态补偿列入资源费的开支科目是完善生态补偿机制的一个重要方向。

3.生态环境税。生态环境税是对开发、利用和保护生态环境与资源的单位和个人，按其对生态环境与资源的开发、利用、污染、破坏和保护程度进行征收和减免的一种税收。我国的生态补偿税费制度有二种，一是生态补偿的税收优惠政策，包括涉及环保的增值税、营业税、消费税、所得税、城市维护建设税；二是相关的具有生态补偿性质的资源税费制度，包括土地使用税、耕地占用税、资源税和土地增值税。目前，由于税收规模和专业性限制，我国税、费并行的局面可能还会长期存在。根据国际发展经验和一般的预测，我国的生态补偿费和环境资源费的最终走向将是生态环境税。

四、建立生态补偿机制下林业财政政策的保障机制

根据上述分析，我国现有生态补偿下林业财政政策的长效机制还没有建立，存在着缺陷和不足，要达到生态效益补偿的目的，实现林业的可持续发展，构建合理有效的长效保障机制十分重要。

1.政策保障机制。要建立生态效益补偿的长效机制，首先必须有长效机制的政策作保障，需要从生态效益补偿的范围、生态效益补偿的标准、补偿的立法等相关政策作保障，既做到公平、合理、有序，又能循序渐进、逐步完善。生态效益补偿从本质上讲是森林生态产品在不同产权主体之间的让渡，从内容上讲实际上应包括两个方面的内容：一是对产权限制而导致的机会成本的补偿，二是对生产经营生态公益林的协调各部门之间的协作，明确各自的责任和权利，使法律、法规、政策得到有效、系统的实施。

2.资金筹措机制。一方面要加大财政转移支付力度，作为生态补偿的财政转移支付，可以将其视作对人们保护生态这种公益劳动报酬的支付，是对人们保护生态行为的奖励，是对因保护生态而牺牲自身利益的补偿。另一方面可利用生态补偿基金，作为新的财政转移支付资金渠道。根据森林生态商品无法进入市场实现交换的特殊性而实行森林生态效益补偿，那么补偿资金应该主要来源于受益方。森林生态效益作为一种特殊的公共物品，当然资金来源应该主要来源于财政资金，要把财政资金作为森林生态效益补偿所需的资金最重要的来源。从其受益范围上看，可以将其该公共产品划分为全国性公共物品与地方性公共物品，根据财权与事权相对应的原则，财政资金应来自国家财政与地方财政两个层面。但是，由于森林生态效益的影响较远及地方财政收入状况存在很大的差异，因此，国家财政应当在生态效益补偿所需资金中占居主导地位。

3.探索并建立“造血型”生态补偿机制。建立“造血型”的生态补偿机制是对现有生态补偿机制的完善和补充。建立“造血型”生态补偿机制的关键是为提供生态屏障的欠发达地区构筑一个发展平台和空间，为其提供发展机会，激活其发展潜力，从而调动全社会参与生态建设的积极性，走生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路。因此，可以制定相应的政策法规和保障措施，允许源头保护区和生态脆弱区招商引资和异地发展，调整经济产业结构，促进经济发展，并以发展所取得的利税返回，支持这些地区的生态保护和建设工作。而且还可以通过技术援助等方式，虽然不直接投入资金，通过技术的提高，从而提高当地居民的谋生手段，达到改善生活的目的。这将有利于调动生态保护重点地区发展经济的积极性，增加财政收入，形成生态保护和建设投入自我积累、自我发展的“造血”机制；“通过发展促保护，通过保护促发展”，实现经济效益和生态效益的“双赢”。

参考文献：

[1] 中国21世纪议程管理中心可持续发展战略研究组.生态补偿：国际经验与中国实践[M].北京：社会科学文献出版社，2007

[2] 蒋凤玲.森林生态效益补偿标准理论与方法研究[D].河北农业大学，2004

[3] 贾大武.全方位建立生态补偿机制的思考//生态补偿机制与政策设计国际研讨会文集.北京：中国环境科学出版社，2006

[4] 杜群，张萌.我国生态补偿法律政策现状与问题//生态补偿机制与政策设计国际研讨会文集.北京：中国环境科学出版社，2006

[5] 梁丹，全球视角下的森林生态补偿理论和实践――国际经验与发展趋势.国家林业局经济发展研究中心，2009

[6] 国家发改委国土开发与地区经济研究所.中国生态移民的起源与发展研究报告[R].2004

[7] [美]莱斯特・R・布朗著，林自新，敢守志译.生态经济―有利于地球的经济构想[M].北京：东方出版社，2002

[8] 葛察忠，王金南.利用市场机制削减污染：排污收费、环境税与排污交易[J].经济研究参考，2001（2）：28-44

[9] 朱春全，陆文明.森林认证的背景与起源[J].森林认证通讯，2001（1）：18-22

[10] 贾卫国，聂影，薛建辉.碳循环理论对生态调节税费政策实施的作用[J].林业经济问题，2004，24（1）：1-5

[11] 何勇，张健，陈秀兰.森林生态补偿研究进展及关键问题分析[J].林业经济，2009（3）：76-79

（作者单位：太原科技大学 山西太原 030024；王芳，太原科技大学本科生，研究方向：产业经济）（责编：李雪）