重定农业水价

农业水价改革以合理配置水资源的功能为目标，但未来的水价上调必然是一场考验

六七月间，华南华北农村陆续进入夏播用水高峰。与此同时，一轮农业水价综合改革试点也先期选取粮食主产省、区内总面积约150万亩的灌区陆续启动。

在全国用水总量当中，农业用水历来占有绝大部分份额。近年农业用水大约占全国总用水量的70％以上。灌溉是用水大户，高效利用灌溉水正是缓解我国水危机的核心措施。

有学者表示，农业节水投入很小、潜力巨大，如果农业用水能够形成良性循环的机制，将极大地优化中国整体的水资源分配格局；而中国是一个灌溉大国，灌溉状况的改善，无疑也有助于保障国家粮食安全。

改革起步

牵头进行此次试点的是水利部和财政部。改革的具体思路并非简单的价格调整，而是分为三个步骤。

第一步，由中央和地方两级财政补贴，农民投工投劳进行灌区末级渠系节水改造，减少农民灌溉用水量；第二步，成立灌区农民用水协会，将末级渠系工程的产权明确交付农民用水协会，由其负责末级渠系的维护和用水管理；第三步，对灌区用水价格进行调整，令其不但能够覆盖国家水利工程管理单位向末级渠系供水的成本，也能够覆盖末级渠系水利工程养护成本，并实行终端水价制， 由农民向用水协会缴纳水费。

水利部财经司副司长郑通汉强调，先期的节水改造工程将大大减少灌溉过程中的用水损耗，因此改革一方面要调整水价，同时也要令农民用水价格负担有所降低。

虽然有关的政府官员均非常谨慎地避免使用“涨价”二字，但他们都纷纷表达了相似的观点，即以往的农业水价定价偏低，必然导致用水的浪费，调价将有利于资源的节约使用。

事实上，有关试点工作自2007年起已经启动，当时确定的14个灌区试点规划虽获得审批认可，但当年未及投入实际运行。今年确定的试点灌区又有所增加，实施方案至6月已陆续完成审批，因此下一步即将同去年确定的试点一道进入规划实施阶段。

调价缘由

在水利部专家看来，中国农田灌溉投入十分不足，日益成为农业发展的瓶颈。与此同时，灌溉水利用系数低，用水浪费，水价偏低，无法覆盖水利工程管理成本，这是促使有关部门推动农业水价改革试点的主要原因。

水利部有关资料显示，中国大中型灌区灌溉工程大多修建于上个世纪50年代至70年代，设计标准低，质量不高且设施配套不全。近年来由于缺乏后续投入，绝大多数工程已超过规定使用年限而未能及时更新改造，因此普遍老化损坏严重，灌溉效益衰减。400多处大型灌区骨干建筑物损坏率近40％，大型排灌泵站工程完好率不足60％。

灌区骨干工程如水库、大型灌渠等设施产权属于国有，骨干工程以下，灌溉用水需通过由规模不等的斗渠、农渠、毛渠等末级渠系及配套工程输往农田。末级渠系的产权属于“集体”。

目前，灌区末级渠系的老化、破损或不配套现象比骨干工程更为严重。灌溉系统常常“上通下堵”，甚至没有可用的渠道将水从骨干渠道输往农田，农民不得不进行“大水漫灌”。水利部调研发现，近三分之一大中型灌区水利用率不足35％；由于不能及时有效灌溉，三分之一以上灌溉面积为中低产田。小型灌区的情况更差，渠道和设施完好率平均不足50％。

专家指出，灌溉耕地的粮食产量是非灌溉耕地的2倍至4倍，大中型灌区灌排工程全部改造后，即使出现严重干旱，粮食亩产仍可提高100公斤左右。因此，要减少自然气候条件对粮食生产的影响，最有效措施就是改善农田水利设施和灌排条件，扩大有效灌溉面积。然而，由于灌溉不畅，“十五”期间全国平均每年减少有效灌溉面积311万亩。

灌溉保障滞后的直接原因就是投入不足。根据《全国大型灌区续建配套与节水改造规划》标准，全国402处大型灌区和重点中型灌区骨干工程节水改造需1200亿元，但中央财政连续九年投入仅100多亿元。地方财政配套资金更难落实。

末级渠系名义上产权属于“集体”，更难得到政府财政的投资。目前农村“集体”产权归属十分模糊，既不属于农民，乡镇、行政村等基层行政体系也并不包含末级渠系管护和建设职能。以往末级渠系尚可由基层行政机构组织农民投工投劳进行维护，但“税费改革”后，农民对末级渠系的养护投入急剧减少。有统计显示，和1998年前相比，近年来每年减少约70亿工日左右，以每工日10元钱计算，约折合减少700亿元投入。

这部分减少的投入并未以任何方式获得补偿，由此导致灌溉工程状况不断恶化，农民不愿缴纳灌溉水费。水利部有关人士透露，农村税费改革以来，各地水费实收率不断下降，加之财政补偿不足，农田水利运行陷入恶性循环。

2006年，水利部组织对全国26个省、区、市551处大中型灌区水价改革与水费计收情况进行调查，结果显示，2005年农业水价平均为0.065元/立方米，仅占实际供水成本的38％，平均水费实收率为57.37％。两者综合考虑，2005年供水单位实收水费仅占农业供水成本22％。

定价难题

从此轮水价综合改革试点方案看，中央和地方财政对末级渠系改造的补贴力度大于以往，实质就是要通过末级渠系工程改造，改善灌溉条件，节约灌溉用水。同时通过水价的调整，保证工程后续养护费用，解决农田水利工程建设和养护资金匮乏的难题，并建立节水机制。至于成立农民用水协会，则意在明确此后末级渠系产权和管理责任，同时保证水费的收取。

然而，这个精心设计的方案最终能否实现，关键因素还在于如何确定改革后的水价。水价定低了，农民没有节水的动力，后续工程维护费用更难以保证；水价定高了，农民承受不了，不但水费依然有可能收不上来，而且将一定程度上推高粮价。

中国农业用水几十年来经历了从无偿用水到政策性低价供水的变化。2003的《水利工程价格管理办法》，明确供水单位为“供水经营者”，“农业用水价格按补偿供水生产成本、费用的原则核定，不计利润和税金”。所谓的成本水价，即不考虑水资源本身价值，供水成本计量以灌区斗渠为界，国有水管部门收取水价核定至斗渠出水口，水费收取由乡村农村基层行政机构负责。

不过，由于斗渠以下的末级渠系管理责任不明，又缺乏必要的水量计量设施，水费不但难以实收到位，且容易遭遇基层机构的“搭车收费”。

在专家看来，仅以斗渠为界的水费因为不包括农民投劳折资形成的固定资产折旧，远不能涵盖其真实成本，更背离水资源的市场价值。

总体来看，中国农业水价普遍较低，各地平均每立方米只有几分钱，大型灌区水价尤其偏低。如宁夏，曾经每立方米水才6厘钱。由此，中国主要灌区的渠系利用系数只有0.4-0.6，即约有一半的水被浪费；引黄灌区下游输水损失达30％-50％，河西走廊一些渠道，水量损失竟高达60％-80％。

调价考验

然而，即便是如此低廉的灌溉水费，却仍构成粮价当中的“大头”。据水利部2006年的问卷调查显示，水费占种粮成本的比例，不同地区不同作物大约为5％-20％不等，个别地区高达每亩七八十元，比之目前的粮价，这实在不是个小数。

有学者对此表示忧虑：目前化肥、油气等农资价格大幅上涨，而国内粮价又低于国际水平，一旦现有灌溉费用提高，必然增加农民负担，进而打击农民种粮积极性，令未来粮食产量下降。

这并非杞人忧天。事实上，每年都有不少农户因水费和灌溉问题退出灌区，改种灌溉要求较低的低产作物或经济作物。因此，中国农业科学院农业自然资源和农业区划研究所学者姜文来建议，在进行水价改革时，应综合考虑当前农业生产成本收益和农民收入情况，准确估计农民的可承受能力，改革的幅度应不超于此。

湖北当阳杨树河水库灌区黄林支渠农民用水协会，是末级渠系成功改造的典型。该协会成立于1998年4月，覆盖六个村、1270个用水户，灌溉面积10669亩，管理以黄林支渠为骨干的近5万米渠道，一个100万方的许山水库等。

2007年11月，该农民用水协会在坝陵办事处、庙前镇启动“民办公助”末级渠系改造工程，对下辖五条支渠和15条斗渠进行硬化，减少渗漏，同时建设配套建筑等。其中，中央财政投资187万元、省财政投资113万元、市财政配套20万元，同时收益户捐资16万元，会员投劳折资266.75万元。今年4月，工程竣工，经过节水改造，渠道过水能力增加，损耗减少，渠道增加了计量设施，农民水费收取率提高到95％。

据该协会会长林文清介绍，即便如此，末级渠系的管养费用仍来自协会下辖的水库、鱼池等产业的经营收入。协会向用水户征收的水费目前按照当地水管部门公布的“斗渠口”水价收取，并没有纳入末级渠系的维护经费从而形成终端水价。根据这个水价，用水户每亩地一年约缴纳水费20元-30元，如果再摊入末级渠系养护费用，农民的负担必然增加。

但并非每一个灌区都拥有黄林支渠这样可以带来收入的产业，因此，其经验在多大的范围内可获复制，现在仍未可知。

即便将末级渠系的管养费用计入终端水价，现有水费仍无法体现水资源的真实价值。姜文来解释，这是因为“水，尤其是农业用水具有很强的公益性”，不能完全放开价格，而须由政府进行调控。

而和市场手段相比，行政性的管制毕竟缺乏天然的灵敏性。终端水价当中，除末级渠系水价外，大头是水管部门供水成本。按照目前规定，只补偿供水生产成本、费用的原则，由行政主管部门核定，不得计入利润和税金。然而，这个看去公益性十足的规定背后，是大量水管部门的亏损、其运营难以为继。

2006年，全国参加统计的水管单位为32960户，在不提折旧的条件下，仍有8250户亏损，亏损额近30亿元，如果按财务规定提足折旧，亏损面还将扩大。

若要彻底理顺农业水价体系，尚须在反思现有行政定价和管理制度的前提下，引入更为有效的成本控制和激励机制。

专家一致认为，从长期看，水资源短缺的背景下，水价的上涨是大势所趋。因“公益性”而长期低估的农业水价，也不可避免要顺应这一潮流。也有观点指出，如果水费的上涨不能通过粮价的提高而获得合理的补偿，则应对农民建立用水补贴制度，这也是全球通行的做法，符合WTO的“绿箱政策”。

对于即将推开综合水价试点的更多灌区而言，未来的调价必然是一场考验。无论以赋予农业水价更加合理配置水资源的功能为目标，还是以补偿农业水利工程养护费用和管理部门运行成本为目标，现有的试点都只是迈出了一小步。■