“钓鱼执法”:行政失范的浮标

以维护市场为名,行牟取部门利益和个人私利之实,“钓鱼执法”践踏的是一个国家的行政道德和公民人格,比非法营运本身更令人痛恨和不齿。

近期,“钓鱼执法”屡见报端,引起一轮轮热议,民众对其褒贬不一。继上海“孙中界事件”及上海“城管钓鱼”事件之后,广东省深圳市再现“钓鱼执法”的社保版,又一次将这一执法手段推上风口浪尖。

公信之殇

在这些事件中,政府的态度令人玩味。快速回顾上海“钓鱼执法”事件:2009年10月14日,事件发生,被“黑车”的河南小伙子孙中界举起菜刀剁下自己的小指,以示清白;10月20日,浦东新区政府声称执法绝无“钓鱼”行为;10月26日,同一个区政府终于向真相屈膝,道歉并承认,“孙中界事件”中执法人员确实使用了不正当手段取证,当时的乘客果然是“钩子”。

众多评论认为,这一事件貌似尘埃落定,但远未画上句号。以公权力的面目,怂恿和鼓励的“钓鱼”行为,已经让很多人伤痕累累。它掀开的伤口,并不那么轻易能够愈合。人们不禁反问:如果血性少年孙中界没有忍痛断指自证清白,会引得舆论哗然,并报以密切关注吗?浦东会一再为这个才来上海3天、不知轻重的河南小子启动重新调查吗?在上海成为公开秘密多年的“钓鱼”式执法,会由此走向无奈的终结吗?

学者们直指,一根伤残的手指,虽然掀开了上海交通执法不正当取证的黑色帷幕,却仍然令人心酸:弱势百姓要讨回公道,要自证清白,难道总要付出这样血淋淋的代价?这根搅动了全国舆论的“钩子”,还钩断了百姓助人为乐的善念,更钩伤了政府的公信力。

中国政法大学行政法教授高家伟表示,行政机关依法行政的目的是为了让公民和行政机关都守法,但执法机关在引诱公民违法,这就意味着行政机关也违法。

根据人民网舆情监测室2009年10月26日公布的“2009年第三季度地方应对网络舆情能力排行榜”,“钓鱼执法”成为排行榜上十大“舆情热点事件”中最有损政府公信力的事件。凤凰卫视著名时事评论员曹景行先生曾为此发表评论说,政府不能陷害自己的公民。“陷害”二字,触目惊心――这句话,还可以换一种方式:某些政府部门或官员不能通过陷害自己的公民来陷害政府。

是的,受到严重伤害的,不仅是无辜被诬的公民,更有政府的公信力。在这个城市,河南小伙自残了手指,浦东新区政府自残了公信力。究竟谁受的伤害更大?

利益之惑

北京大学法学院教授王锡锌认为,在中国很多社会领域,执法并不一定单纯是为了实现公共利益,在冠冕堂皇的说辞背后,是执法利益化。打着公共利益的幌子,受利益驱动的执法制度,催生了“钓鱼执法”此类的利益链条。

在律师郝劲松看来,“钓鱼执法”背后有着巨大的利益:“庞大的处罚金额支撑起了一个畸形的执法平台,执法机关雇用无业人员假扮乘客搭车,‘乘客’则负责引诱司机收费,并把车引入执法人员设好的埋伏圈。”

“钓鱼执法”,是为了打击“黑车”。然而,打击“黑车”这一合理目的所引申出的奖励手段却未必合理。

在上海广泛流传的说法是,在20世纪90年代的打击“黑车”行动中,由于执法部门力量单薄和人手短缺,鼓励市民举报“黑车”,举报一辆“黑车”就奖励现金500元,于是渐渐形成了职业举报人。此后职业举报人逐步演化成如今的“钓头”,他们和执法部门之间形成了默契的“合作伙伴”关系,“钓头”也能在这些“钓鱼”生意中拿到提成。

这些都暗示着我们不愿意面对的真相:行政执法机构受利益的驱动,为拿奖励而采取不正当、不规范的取证手段。同时,行政执法的趋利行为演变成制度化。到后来出现职业举报人(即所谓的“钩子”),行政执法的趋利行为甚至趋于组织化。

上海有关部门的情况说明显示,在查处“黑车”一项上,他们的罚款收入就高达数千万。如在《闵行区交通行政执法大队2007―2008年度创建文明单位工作总结》中就提到,在两年时间里,该大队“查处非法营运车辆5000多辆”,“罚没款达到5000多万元”,“超额完成市总队和区建管局下达的预定指标任务”。而中共闵行区委党务公开网更是称赞“执法队伍面对取证难题敢出执法新招”。在行政执法部门的绩效考核中下达罚款指标,实际上是社会强势集团对弱势群体的一种掠夺。

北京市律师协会刑法委员会委员戴福律师认为,在行政执法方式上,世界上并无任何国家允许诱惑执法,“行政执法不能追求以金钱量化,否则公权力捞钱太容易了”。

制度之弊

日前,中共中央政治局委员、上海市委书记俞正声在接受上海主要媒体的联合采访谈“钓鱼执法”事件时认为:“它是一种制度性的措施的错误,说明我和我们的同志们法治意识淡薄。”

的确,各地一系列的“钓鱼执法”案件都凸现出政府官员法律意识的淡薄,甚至有“权大于法”的思想,以至于依法行政很难落到实处。在这种情况下,牟取部门利益、侵害公共利益的不道德行为就难以避免。“钓鱼执法”的事实,在对执法人员的道德素质提出深刻质疑的同时,也更使我们痛心地意识到这样一种现实――权力宰制理性,权力吞噬公德。

有学者指出,政府主动出击,甚至“钓鱼执法”,那就是政府的手伸得太长,伸到公民的私人领域之中。这必将导致许多本来合情合理的行为被扼杀。

北京大学法学院教授王锡锌认为,“黑车”屡禁不绝,根源在于垄断封闭的出租车管理制度。因此,“黑车”的存在是法律制度的产物:社会有需求,获得许可难。而打击“黑车”是利益博弈的过程。为了调动执法者打击“黑车”的积极性,利益激励机制和指标压力机制共同作用,执法力度会时松时紧――如果打击过严,“黑车”彻底消失,既得利益将再难获得,甚至交通执法单位的地位和重要性亦会受影响,所以打击总是有限度的,就出现了“放水养鱼、定期捕捞”的现象。推而广之,很多制度安排并没有考虑多种不同利益的现实需求,这是执法经常陷入困境的原因。

中国人民大学法学教授杨建顺认为:“依据国家税制要求,打‘黑车’有其合理性,但打‘黑车’采取‘以恶治恶’方法不可取,打击时要将打击‘黑车’和‘好意搭乘’严格区别开。”北京大学法学院行政法专家姜明安教授认为:“为打击‘黑车’创造这种执法方式,付出成本太大,得不偿失。”

越来越多的人认识到,“黑车”泛滥难治的症结还在我国出租车行业管理体制本身。不少学者多次呼吁放开出租车行业准入制度。据悉,上海一张出租车运营证的市场价格在30万―40万元左右,一辆合法的出租车每个月要缴纳数千元的“管理费”。因此,一方面,政府通过限制出租车市场准入收取了一次行政费用,从而抬高了出租车市场价格;另一方面,政府通过打击“黑车”,又收取了一次行政罚款。

不少人士指出,上策的解决办法是彻底废除出租车管制条例,这自然就从根本上杜绝了“钓鱼执法”的可能。如果做不到这一点,那么,也应该将其归入私法领域,奉行不告不理原则。有学者这样说:我们倒要看看,“黑车”具体侵犯了谁的什么合法利益?是怎样侵犯的?如果长期无人去告,那么,管制条例自然也就应当在适当的机会废除了。

将本应由私法处置的行为交由公法处置,自然会纵容执法人员的贪欲,让他们主动出击,竭力把人们并非违法犯罪的行为定义为违法犯罪,并从中寻找牟利的机会。这种局面的恶劣后果已经受到了广泛批评。

有学者认为,行政人员的角色错位亦是背后的原因之一。与生活在现代社会中的普通人一样,行政人员在家庭、社区、单位和社会中承担着不同的角色,每一种角色背后都附带着一系列义务,同时也夹杂着私人利益和部门利益。其结果是行政人员总是处于各种角色产生冲突的尴尬之中。上海运管部门“钓鱼执法”,选择了以私人利益和部门利益为重的角色,而忽略了以公共利益为重的公共角色。角色选择的错误导致了危害公共利益的不道德行为的产生。同时,公共利益的解释权和界定权均掌握在行政人员手中。公共利益与私人利益、部门利益总是交错在一起,而对“公共利益”概念界定的模糊不清,则导致了行政人员角色的错位,最终结果是政府出现违背公众利益的失范缺德行为。

改革之迫

2009年10月26日,孙中界获悉联合调查组的结论还了自己清白后,情绪激动,当场落泪。

2009年11月19日,同样遭遇“钓鱼执法”的张晖诉上海市闵行区城市交通执法大队行政处罚案件在闵行区法院审结。法院当庭判决原告张晖胜诉,判决闵行区城市交通执法大队对原告张晖作出的行政处罚行为违法,并承担50元诉讼费。在法院门口,张晖与其律师郝劲松一起举起手向围观人群致意。

根据有关媒体的报道,上海各法院在2008年夏天与上海市交通行政执法局等有关部门共同形成了一个审理出租汽车管理行政案件的内部规定,支持行政机关的做法。所以,上海市的律师普遍不愿意这样的案子。至2009年10月,几百个“钓鱼执法”案件,作为被“钓鱼”的司机一方从来就没有胜诉过。从此前浦东官方的调查结果看,孙中界们要讨回公道、赢得官司,也一样几无胜算。因此,张晖的胜诉无疑具有里程碑的意义。

2009年末,上海市人大常委会主任刘云耕在“依法规范客运市场秩序”专题会议上提出,整治、取缔非法营运绝不手软;禁止、取缔不正当的所谓“钓鱼”、“倒钩”行径绝不手软。他指出,“钓鱼”、“倒钩”行径严重干扰了政府部门依法取缔非法营运的正当执法活动,毁损了社会公共道德,影响了政府行政部门的形象,其危害性很大。

刘云耕说,要进一步优化公交线路、站点布局,改善偏僻地区广大群众的出行条件;进一步提高交管执法队伍素质;同时要教育和警告私家车和单位车主的偶发贪小行为,充分肯定确是热心助人者的善举。市人大常委会要认真研究、及时推进地方性法规修改等工作,为依法制止非法营运活动、严格规范执法行为提供法制保障。

刘云耕发“硬话”,对不正当的所谓“钓鱼”、“倒钩”行径进行严厉谴责。网友们闻听莫不拍手称快。

行政权力如何合法运行,长期以来一直都是一个困扰社会发展的大问题。同时,如何设计合理的行政制度,也是必须正视的问题。

正如一位学者所言,警钟已然敲响,执政者怎可再两豆塞耳,一心掩饰呢?