农发行扩张搁浅

7月7日，对于农业发展银行来说，本是充满希望的一天。当天举行的国务院常务会议被认为将会带来好消息――农发行将获准扩大业务范围，经办目前由中国农业银行运作的农村扶贫贴息贷款和农业综合开发贷款业务。

这一关于调整农发行职能范围的方案由人民银行牵头起草，被认为很可能将改变农发行近年来彷徨无依的命运（参见《财经》2004年6月20日号《农发行突围求生》）。

然而结果却未遂人意：国务院原则上同意农发行的设想，但前提是它必须先搞好内部体制改革和管理。分析人士称，这意味着农发行扩展业务的设想暂时被搁置。

谁堪当扶贫贷款之任？

1994年，农发行在实施政策性金融和商业性金融分离的思路下成立，然而10年以来，政策性和商业性金融如何分离的问题始终未达成共识，农发行的命运也自此悬而未决。

2004年2月公布的中央一号文件提出：“农业发展银行等政策性银行要调整职能，合理分工，扩大对农业、农村的服务范围。”这句话被认为是中央支持扩大农发行职能的明确表述。据悉，央行、国务院扶贫办等部门赞成将扶贫贴息贷款业务转至农发行，但随着此次审批的搁浅，农发行的前途仍然不明朗。

据悉，影响决策转变的一个重要因素是，农行提出要将其现有的1000多亿元扶贫贷款余额一同划转给农发行，而央行的态度更倾向于不划转存量，农发行只做新业务。这是因为农发行本身缺乏资本金，其贷款资金主要来自央行再贷款，如果划转存量，又要动用上千亿元央行再贷款。

此外，在农发行原来的主要业务――粮棉收购贷款转向市场化之后，农发行的自身经营管理水平已备受质疑：1996～1999年间，农发行挪用8亿元资金炒股，收益去向不明。农发行在县以下缺少经营网点，能否管好扶贫贷款亦有很大疑问。

扶贫贴息贷款的经办机构事实上已经发生过两次划转。1994年农发行成立时，按照国务院规定，扶贫开发贷款等农村政策性贷款全部划归农发行管理。1998年5月，国务院规定，配合全国粮食流通体制改革，农发行封闭运行，所有政策性贷款划转到农行办理。当时的规模是354亿元，不良率近70％。农行扶贫贴息的不良贷款中有很大一部分即是当时沉淀下来的。

然而由农行负责扶贫贴息贷款的问题在于，它很难与扶贫初衷吻合，而有意无意向商业性贷款靠拢，这导致扶贫办与农行之间产生了极大的矛盾，这也正是农发行试图重拾扶贫贷款业务的一个重要缘由。

1998年5月以后，国务院和人行要求农行的扶贫信贷资金按照商业运作模式管理，而扶贫办则对到户率有着严格的要求。2001年，农行全年发放扶贫贷款176亿元，其中到户贷款只有37.84亿元，只有21.5％。而这些到户贷款中，只有很低的比例真正发到贫困农户。

国务院扶贫政策法规司司长刘福合则称，去年财政贴息5.3亿，但是农行并没有真正扶持贫困农户，到户率估计不超过10％，扶贫资金多数用于建设机场、高速公路、县乡公路等，“这都是与扶贫贷款的目标相违背的，因为这些项目中央还安排有其他资金。”

刘福合认为，扶贫办和农行间的矛盾是商业银行搞政策性扶贫的必然结果。因此扶贫办希望这项业务由政策性银行来做，但不是简单地让农发行委托信用社来做，而是要借助经办机构的变化，重新设计扶贫信贷管理体制，“改革中要寻求新的机制，真正做到农户受益，同时经营机构可以保本微利经营。”

其实，早在2002年底，扶贫办就向国务院汇报了“改革扶贫贷款管理方式，推进农村小额信贷扶贫的建议”。基本思路是改变国家补贴方式，引进公平竞争机制，实行贷款基准利率。刘福合说：“现在是中央财政直接和农行总行结算补贴利息，以后可直接将补贴资金给县财政局。”这样就不仅是农行或者农发行一家来做这项业务，而是由银行竞争，谁符合扶贫规范就按照比例补贴给谁。

刘福合进而提出，既然扶贫资金可实行商业化运作，各省还可以建立独立的贷款担保机制，即各省建立贷款担保基金，担保基金存放在贷款银行，可以带动一定比例的扶贫贷款。

今年4月，扶贫办已经开始探索到户贷款的新的运作机制。经国务院批准，扶贫办、财政部开始在全国11个省份（河北、辽宁、安徽、陕西、江西、湖北、湖南、甘肃、广西、重庆、贵州），每个省选择三个国家贫困县进行试点，贴息方式之一是将贴息资金核补给金融机构，另一种是直接补贴给农户。试点对象只能是贫困户，不能是个体户、示范户、能人大户等，也不许龙头企业承贷承还。用途上只能用于发展生产，不得用于非生产项目。财政部门平均给每个试点县50万扶贫贷款贴息资金，按照4％年利率补贴利息（目前国家扶贫贷款的贴息是3％），希望带动1000万元的扶贫贷款，但是扶贫办不给农信社下指标，贷款量和利率自主决定，不给农信社新增负担。

谈到试点的目的，国务院扶贫办计划财务司张磊司长表示支持农村扶贫贷款转入农发行，但目前条件不具备，因为扶贫贷款的问题不会因为经办行的转换就自然解决。农发行没有足够的经营网点，扶贫效果在初期甚至还不如农行。农发行的接手，只是解决了发放条件的问题，并没有解决到户贷款的机制问题。所以与其由农发行委托给其他机构，不如直接补贴给经办机构。

无法可依的农发行

除了在具体业务上的执行能力不足，对于承担农村政策性金融功能，农发行仍然难当大任的一个重要原因是缺乏法律上的支持。

农发行在1994年成立后，在法律地位上一直极其尴尬。农发行信贷四部(筹)负责人吴国栋对《财经》说：“农发行成立是根据国务院的通知，1994年把农村扶贫贷款等划转给农发行，也是国务院的通知。农发行的存在至今没有法律地位，这是它作为政策性银行的最大悲哀。”

据记者了解，目前银监会正在起草专门的农发行条例，农发行的法律地位可望由此确立。其实在2003年4月中国金融改革与发展高级论坛上，人民银行副行长吴晓灵就对政策性银行立法发表了尖锐的意见：“必须为每一家政策性银行独立立法，政策性银行依法经营。政策性银行只能按法律要求规范自己的行为而不应让法规体现自己的意志。”

然而政策性银行的立法工作已有九年之久，究竟何时出台仍在未定之天。吴晓灵分析指出，目前的立法程序是由政策性银行和人民银行一起起草政策性银行条例。在经营宗旨上三家政策性银行的经营者都有利润动机和向商业银行转化的倾向，因而不愿意在法规上体现不以盈利为目的，不与商业银行竞争的宗旨，更不愿在业务范围上受到太多限制，使立法历经九年迟迟不能出台。

去年9月，吴晓灵在亚太农协会议上建议，政策性金融要解决好五个问题：一是应尽快为政策性金融制定专门的财政预算和立法。二是政策金融所要支持的是那些按商业原则运行能收回本金但回报率低于社会资金成本或贷款本金回收风险较大的项目。三是在建立政策性金融的财政补偿机制后，政策性金融机构也必须做到可持续发展。四是严格政策性金融机构预算管理和考核，改革外部监管，健全内控体系。五是加紧对现有政策性金融机构进行改造。

在三家政策性银行中，相对于国家开发银行和中国进出口银行，农发行处于弱者地位，所以非常希望通过立法确立其永久存续的法律地位。然而，对于农村政策性金融的职能划分目前尚未有定论。此间专家认为，农村金融需求很多，到底哪些必须由政策性银行提供，哪些是商业银行可以满足的，边界并不清楚。

不少专家指出，在没有成熟的外部监督和内部监控机制情况下，暂停农发行职能调整的决策是明智和审慎的。如何处理农发行与政府以及其他金融机构的关系，如何改善其法人治理结构和加强内控机制建设等等，都有待通过立法来解决。

但是农村政策性金融弱化的问题越来越突出。2003年9月25日亚太农协在京召开“以有效农业金融政策促进农业优质快速发展”研讨会上，吴晓灵指出，近几年来，随着国有商业银行的战略调整、农业发展银行职能由综合性向单一性的转变、以及农村信用社体制改革的反复，农村金融体系的整体功能受到削弱，已不适应农业和农村经济发展的需要，从总体上看，近几年农村金融体系对农村经济的信贷支持力度不但没有加强，反而有所下降，其中政策性金融支农作用弱化表现得尤为突出。

难获执行的通盘方案

农发行的转制，并不仅仅是一家政策性银行何去何从的问题。它事实上关涉着整个农村金融体制的方向性转变，它与邮政储蓄资金的使用问题以及农信社整体改革问题相互关联、互为前提，共同构成了决策层对农村金融体制的通盘设计。然而时至今日，农信社改革的争议重重、农发行转制的搁置和邮储改革的滞后共同凸现了这一变革的复杂性和艰难程度。

回顾2000年后的农村金融改革，启动最早的是农信社改革。2000年7月，国务院批准了由中国人民银行和江苏省人民政府共同拟定的农信社改革方案。2001年底，江苏省农村信用社成立了82家具有独立法人地位的县（市）农村信用社，并成立了江阴、常熟、张家港三家农村商业银行。江苏农村信用社形成了一级法人的县级联社、省联社以及农村商业银行并存的格局。这一模本构成了各地农信社改革的一时之选。

2001年底，中国人民银行了《农村信用社农户小额信用贷款管理指导意见》，并于2002年初开始在八个农村信用进行社利率市场化改革试点。

2002年2月的中央金融工作会议决定要改革农村金融体系。会后，由中国人民银行牵头，中农办、财政部、农业部、税务局、体改办、专题办等部门和农业发展银行、农业银行成立了“深化农村金融和农村信用社改革专题工作小组”，任务是提出农信社改革方案和农村金融体制整体改革方案。2003年“两会”后，央行和银监会负责人正式出任该小组正副组长，办公室设在央行。

记者获悉，该工作小组最初提出的关于整个农村金融的改革方案，内容涵盖了农信社改革、邮政储蓄改革和农业发展银行改革。其基本思路是将农发行定位为政策性银行，承担政策性金融业务；原来从农村汲取资金的邮政储蓄系统要保证资金回流到农村，比如按照一定比例在农村进行再投资，或是购买农发行的金融债券。据称，由于针对农发行和邮政储蓄的改革未能达成共识，该方案在去年三四月份上报国务院时被否定，而旨在解决农信社历史包袱的改革方案则被迅速通过（参见《财经》2003年8月5日号《农信社有限改革》）。

时至今日，尽管农信社改革试点早已如火如荼地开展到八个省，并大有蔓延到全国之势，然而引发的争议不绝于耳；至于农发行和邮政储蓄的改革，则举步维艰。对政策性金融和商业性金融如何厘定、如何分担仍存有争议，以及历史上因政策变迁形成的诸多纠葛，整个农村金融体制改革的进展依旧有限。