农发行中长期贷款运作模式研究

摘要：中长期贷款的管理应从实际出发，充分反映自身特点，全国系统不应搞单一的模式。农发行在对中长期贷款项目提供信贷支持时，首先应对所支持的项目进行前期调查，根据情况判断项目自身是否具有经营性收益和现金流，确定其受益对象范围，然后依据实际情况采取不同的运作模式。在此基础上，按照中长期贷款特点和贷款管理“三性”要求，构建在制度、机制、方法和技术上完善的风险防控体系。

关键词：农发行；中长期贷款；运作模式

文章编号：１００３－４６２５（２００9）01－００60－０6 中图分类号：Ｆ830.31文献标识码：Ａ

农发行中长期贷款，是指农发行为支持农业产业化经营、农村基础设施建设、农业综合开发等中长期资金需要而发放的贷款。在建设社会主义新农村的社会背景下，本文以河南为视角，研究农发行中长期贷款运作模式问题，特别是政府主导下的农业中长期贷款项目运作模式，对于解决农村中长期资金需要，加大农业投入，进一步发挥农发行支农职能作用，促进农业和农村经济健康发展具有重要意义。

一、河南农村经济发展基本情况及中长期贷款的需求

（一）当前河南农村经济发展特点

河南作为全国第一人口大省、农业大省和粮食大省，以及全国重要的粮棉油、畜牧业生产、加工基地和纺织工业基地，2007年全省生产总值达15058.07亿元，比上年增长14.4%，居全国第五位；农业增加值2365.91亿元，增长3.8%；农民人均纯收入达3851.60元，较上年增长18.1％，扣除物价因素，实际增长12.2％。呈现出五个显著特点：

一是农村固定资产投资快速增长。2007年，全省农村固定资产投资134.39亿元，同比增长92.3%。其中，全省财政用于支持“三农”的支出突破４００亿元，比上年增长23 %（省本级财政支农专款增长１５％以上）。

二是农业产业化推动作用加强。2007年，全省符合农业部统计标准的各类农业产业化组织总数达9102个，其中属龙头企业带动型的有3918家，占总数的43%；龙头企业年销售收入达1399亿元，有287家龙头企业销售收入达1亿元以上。全省各类农业产业化组织带动农户1022万个，占全省农户总数的50.9%，平均每户从中增收1025元。

三是农村社会和公共事业建设步伐加快。全省农村低保补助标准全面提高，低保人口达到259万人，实现了农村贫困人口最低生活保障的应保尽保；启动了惠及200 多万农村人口的饮水安全工程；全省48081个行政村已实现通水泥（油）路，公路总里程达21.4万公里，位居全国第一。

四是农村社会消费进一步扩大。2007年，河南省实现社会消费品零售总额4597.54亿元，农村消费品零售额达2058.29亿元，同比增长16.9%。

五是县域经济保持强大的发展后劲。2007年，河南县域经济生产总值突破1万亿元，占全省生产总值比重的70.6%，对经济增长的贡献率达到77%。在中国中部县域经济基本竞争力百强县(市)中，河南以41席几乎占据半壁江山；在前10名中，河南有8个县(市)入围。目前，县域经济已占据河南经济总量的三分之二。

（二）河南“十一五”农村经济发展目标和措施

针对农业和农村经济发展状况，河南省委、省政府制定了全省农业和农村经济发展“十一五”目标：到2010年，全省农业增加值年均增长率5%;粮食生产能力稳定在4500万吨左右;畜牧业产值占农业总产值比重达到45%以上;农村居民恩格尔系数降至40%;林木覆盖率达到26%;科技进步对农业的贡献率达到50%;科技成果转化率达到45%;新增治理水土流失面积60万公顷;农民人均纯收入年均增长率6%;新转移农村劳动力750万人;解决农村安全饮水人口900万人;新增农村沼气用户280万户;农业灌溉用水有效利用系数提高到0.52;解决贫困人口脱贫400万人。根据上述目标，主要支农措施：

1.以建设“两个基地”为重点,加快推进农业结构战略性调整。一是建设以小麦为主的优质粮食生产和加工基地。坚持优质化、产业化的粮食生产方向，推进24个产粮大县实施规模开发,集中投入建设粮食核心产区；实施国家优质商品粮基地，全面提高71个粮食大县的综合生产能力、加工转化能力和市场竞争力。争取新建和续建商丘等5个国家大型商品粮基地。到“十一五”末,粮食生产能力稳定在4500万吨左右,粮食加工能力达到3500万吨以上。二是建设优质畜产品生产和加工基地。加快推进黄河滩区绿色奶业示范带、中原肉牛带、京广铁路沿线生猪产业带、豫北蛋肉鸡和豫南水禽等优势区域开发，着力培育40个畜牧业发展重点县成为河南省重要的优质畜产品生产加工基地和出口外销基地。“十一五”末,全省肉类总产量达到1000万吨,畜产品加工业产值与畜牧业产值之比达到1.5:1。

2.加强农业基础设施建设，改善农业综合生产条件。一是加强水利基础设施建设。建成燕山水库、西霞院水库、马家岩水库,建设河口村水库,完成出山店水库的前期工作和石山口等33座大中型水库、61座重点小型水库的除险加固工程。到2010年,主要河道防洪标准达到10年至20年一遇;省辖市城市防洪标准达到50年一遇;主要平原河道除涝标准达到3年一遇以上。配合国家建成南水北调中线一期总干渠工程,同步建设受水城市配套工程和梅山、鸭河口等20座大型灌区的续建配套和节水改造骨干工程,到2010年,全省新增节水灌溉面积37万公顷,新增有效灌溉面积10万公顷，解决900万农村人口饮水不安全问题,全省农村水电装机新增14万千瓦。二是加强乡村基础设施建设。“十一五”期间新建和改造农村公路9万公里,实现所有行政村通油路(水泥路),90%以上的县道达到三级以上公路标准；实现村村通电话。加强农村教育、文化、卫生等公共服务设施建设,完善城镇功能。争取5年建成国家经济综合开发示范镇25个左右。三是加快推进农业机械化。2010年农业机械总动力达到9400万千瓦。

3.发展农村二、三产业,推进农业产业化经营。加快漯河、郑州、许昌、周口、鹤壁和安阳五大食品产业密集区建设,形成沿京广线食品加工龙头企业集群,把食品工业培育成为河南省第一大支柱产业。推进棉纺产业集中发展,使该省形成具有国内较强竞争力的棉纺织产业集群。力争到“十一五”末,全省省级农业产业化龙头企业发展到300家,销售收入超5亿元的龙头企业达到80家,农产品加工业产值达到5000亿元以上。大力推进龙头企业+农村专业合作组织+农户的农业产业化经营模式,重点扶持一批农业产业化龙头企业。经过五年的努力,使河南省农民专业合作经济组织发展到15000个,带动农户参与产业化经营的比重达到全省农户的60%以上。

4.加强农业资源保护和生态环境建设,提高可持续发展能力。加强水资源保护，到2010年,主要河流责任目标断面水质达标率达到90%以上；新增治理水土流失面积60万公顷,生态修复50万公顷。“十一五”期间全省新增有林地面积60万公顷，全省自然保护区达到50个、面积85万公顷。

（三）河南农村中长期贷款的需求

从农村经济发展趋势和政策环境可以看出，当前河南农村中长期资金需求的特点是点多、数量大，主要集中在以下几个方面：

1.农村经济结构调整和农业产业化经营。到2010年资金需求量约在500-700亿元。主要是农业产前、产中、产后服务的支持需求，包括农作物新品种的推广、技术改良、农业高新技术基地建设以及与产业化经营相关的生产和流通投入等，其中科技含量高、附加值高的优质农业是新的资金需求点。

2.农业基础设施建设和改造。到2010年需求量约800亿元。主要集中在农村道路、电网、通讯、信息以及农村公共设施、农业基础设施和农业综合资源的开发利用等方面，其中基本农田和水利设施改造、农村道路建设、电网建设、农产品批发市场建设等，资金需求量较大。这类资金需求各级政府均有相应配套资金投入。

3.农业产业化龙头企业发展。到2010年约需400亿元。主要集中在省、市、县三级农业龙头企业，资金需求主要为企业生产设施改造、生产基地建设、名牌产品的发展和培育等，其中省级产业化龙头企业资金需求约占50%。

4.现代农业园区、生产基地建设。约需250亿元，主要集中在现代农业园区建设、农业和农产品加工专业镇建设等方面。

5.农村城镇化建设。资金需求量在400-500亿元之间，主要集中在道路、供水、电网改造及主导产业发展等方面，是目前农村新的资金需求点。

据初步统计，全省到2010年农业中长期信贷资金需求量达到3000-4000亿元。从以上数据可以看出，“十一五”期间，河南省农业中长期资金需求量较大，农发行开展农业中长期贷款业务，具有良好的空间和条件。

二、农发行中长期贷款运作模式及面临问题

（一）目前农发行中长期贷款运作模式

根据银监会的批复和农发行总行的部署，从2005年起，河南省农发行开始办理农业中长期贷款业务。三年来，农发行积极探索切合自身管理要求的中长期贷款运作模式，发展了一批支农中长期贷款项目。至2008年6月末，全省农发行共审批贷款项目34个，金额13.53亿元，涉及农村公路、广播电视、农田水利、园林建设、土地复耕等农村基础设施项目。从种类看，非粮棉油产业化龙头企业中长期贷款为2.69亿元，占19.88%；农业小企业中长期贷款为0.25亿元，占比1.85%；农业综合开发中长期贷款4.3亿元，占比31.78%；农村基础设施建设中长期贷款为6.29亿元，占比46.49%。

主要运作模式有三种：

模式一：对还款来源于财政补贴的政府非经营性的投资项目，采取贷款项目按照企业或事业法人承贷、政府财政直补建设项目、补贴资金偿还贷款本息的运作模式。承贷主体承担项目建设任务，本息由财政全额补贴给承贷主体，列入财政预算，按约定的还款期限，打入承贷主体在农发行开设的专门账户。

模式二：对还款来源于项目收益的政府经营性投资项目，采取农发行对地方政府和承贷主体的信用进行评审，并对项目进行评估，确定贷款数量和贷款方式，项目单位承贷、项目经营收入偿还贷款本息的运作模式。

模式三：对产业化龙头企业自主经营的项目，严格遵循商业化运作的一系列规则，进行项目评估，准确预测项目未来收益情况，并对承贷主体经营能力、还贷能力、风险承受能力和资信状况进行认真审查。

（二）当前中长期贷款模式运作面临的主要问题

首先，承贷主体难以选择。选择承贷主体始终是农业中长期贷款运作中的一个重要环节。一些地方财政实力雄厚，农业中长期项目社会和经济效益较好，但是由于没有既能够承担政府赋予职能、又符合农发行贷款要求的主体承贷，可能导致贷款项目难以开展和实施。

其次，承贷主体的过渡性与贷款的合规性矛盾较突出。目前开办的中长期贷款大多采用过桥贷款性质，由政府指定合乎农发行贷款条件企业作为承贷主体，向农发行申请项目贷款，而政府作为实际受益人逐年安排拨付项目资金，通过承贷企业向农发行还贷付息。在贷款运作中，如果承贷主体选择不当，或农发行、承贷企业以及政府之间法律关系不清晰，政府财政安排项目专项资金还贷等行为，容易理解为政府向农发行做出的担保或农发行变相向政府发放贷款行为，进而遇到贷款合规性问题的困扰。

再次，风险因素难以控制。一是信用风险。目前，发放的中长期贷款，相当一部分是还款来源于财政补贴的非经营性项目，其效益更多体现在社会性而非项目自身。由于这些贷款主要依据地方政府承诺或支农规划发放，因此政府信用成为贷款的主要风险点。如何确定第一还款来源，成为办理这类贷款业务的关键问题。如项目实施后社会效益差，难以保证地方政府信守承诺，通过财政预算安排来为其买单；即便社会效益较好，地方政府因换届和领导人的更迭使贷款的按期偿还也难以保证。如何确保践诺是当前中长期贷款管理中亟待解决的问题。二是操作风险。当前，在对非经营性项目的管理方面，由于还没有建立科学的指标测算体系，因此，对地方政府财政实力的判断，缺乏操作性较强的评价指标和掌握标准；在补偿贷款额度、贷款方式、期限确定以及贷后管理等方面，缺乏量化的操作依据。同时，由于担保抵押变现难，采取抵押担保方式贷款的企业基本上都是用其所处土地、房屋或机械设备作为抵押物，在评估时为达到贷款额所需抵押额度的目的，往往人为造成评估值过高。更有甚者，直接按银行贷款抵押比率计算其抵押物价值，使抵押品价值失实，形成风险隐患。三是市场风险。作为弱质产业，农业生产环境不确定因素较多，贷款项目的经济效益受市场波动影响较大，承贷企业经营面临较大的市场风险，由此也加大中长期贷款的风险。四是政策风险。尽管农发行已实行政策性业务和商业性业务分账管理，但由于中长期贷款回收期长，在项目实施期间，国家或地区宏观经济政策、农业政策、行业政策、信贷利率政策的调整和变动等，都可能造成中长期贷款的政策风险。五是结构性风险。由于目前农发行分支机构信贷资产总量普遍不大，而中长期贷款数额一般较大，贷款一旦发放，会使贷款集中度显著提高，形成信贷风险的聚集。同时，大客户组织结构复杂、关联性强、业务领域广，往往潜伏较大风险，由此使中长期贷款结构性风险进一步加大。

最后，项目管理方式限制了业务发展。目前，农发行中长期贷款均采用项目管理方式进行评估发放。但在实践中一些农业中长期贷款资金需求，并不是一个完全意义上的工程项目，不必也不可能完成政府审批立项等程序，虽然从业务范围、社会和经济效益来看，农发行都应该给予贷款支持，但是现有的中长期贷款项目管理的模式制约了贷款投放。如一些村镇为提高土地利用率，通过征收土地、村庄改造等形式对零碎土地进行综合利用。但由于难以立项，农发行对此也无法给予支持。

三、农发行中长期贷款运作模式的选择

（一）国内外金融机构中长期贷款运作模式借鉴

1.国外银行业中长期贷款运作模式

（1）政府补贴模式。即贷款运作以政府信用为基础，根据不同行业面临的风险，通过财政贴息、优惠政策等形式对贷款发放进行风险补偿。这种模式多采取直接方式贷款，也有少数委托放款。实行委托放款，多由政策银行向受委托行给予一定的费用补偿或贴息。这种运作模式，世界大多数国家采用。

（2）商业化运作模式。即中长期贷款完全按商业化要求发放和管理，贷款实行抵押担保，符合条件即放款，不符合条件则排除在支持范围之外。这种运作模式，贷款对象选择灵活，适用范围较广，也为各国普遍采用。

（3）土地金融制度模式。指专门以土地所有权或使用权作为抵押担保，对农业部门或其他客户的放款。这种模式放款形式单一，范围也较小。

（4）联合贷款模式。指贷款行联合其他金融机构共同为某一项目进行贷款。联合贷款也称银团贷款，一般贷款金额大、期限长，贷款行考虑面临的经营风险，往往联合数家甚至上10家银行组成银行集团，向借款人提供贷款。国外银团贷款已成为国际中长期贷款的主要方式。

（5）投资模式。包括股权投资、证券投资或独资、合资等形式。如法国农业信贷银行对农村公路建设、农业开发项目及工程、农村企业、农业用房、农业生产与经营等项目支持，均采用投资运作模式，该行一度投资额占资金使用额的30%。

2.国内银行业中长期贷款运作模式

（1）国开行模式。国家开发银行在经营体制改革前，根据开发项目的性质和风险特点，采取的是“政府信用，统一借贷，财政担保，企业还款”的运作模式。其特点是：审贷分离，组织增信。即信用较好的地区对政府增加授信额度，充分调动地方政府的组织协调优势，实行收授挂钩、收评挂钩、收贷挂钩，运作效果为：贷款的发放、归还和效益得到较好保证，信贷业务增长较迅速。

（2）商业银行模式。有别于国家开发银行的国内商业银行模式，以农业银行为代表，即“规模控制，企业承贷，抵押担保，到期偿还”。其特点是：贷款发放以直接贷款和抵押担保为主；信贷管理推行审贷分离制度，管理前后台分开。其运作效果：由于难以利用政府信用和财政作保证，其面临的市场风险和企业经营风险较难规避，因此贷款收回率和收息率较国开行低。

（二）国内外银行中长期贷款运作模式的启示

1.贷款运作模式应依据实际情况确定，不应搞一刀切。对放款方式，也应该从实际出发选择，宜直接发放则直接放款，宜间接放款则间接发放。但是，间接贷款应以相应的保证或担保为前提，以确保贷款管理责任的落实。

2.适应农村经济发展要求，拓展联合贷款业务。在目前农村资金需求较大，贷款期限较长，而风险难以确定，并且缺乏政府信用或财政保证的情况下，农发行应对某些资金需求量大的中长期贷款项目，采取牵头组织的方式，营销多家金融机构联合贷款。这样有利于分散信贷风险，减轻风险压力。

3.随着《物权法》的颁布实施，探索开展农村土地承包经营权抵押贷款模式，对具有长期稳定的承包经营收入的农业项目，发放中长期贷款予以支持。

4.在条件成熟的情况下，探索开展投资业务，以股权投资等形式，支持国家重大农业基本建设项目，拓宽经营渠道，分散经营风险。

5.充分依靠地方政府，借助政府信用，规避市场风险。对现有农业开发性贷款投放，应尽可能配套地方政府支农计划的实施，贷款投放以政府主导型项目为主。

（三）农发行中长期贷款运作模式的选择

借鉴国内外银行运作模式，结合目前国情，我们认为：中长期贷款的管理应从实际出发，充分反映自身特点，全国系统不应搞单一的模式。目前，以贷款项目自身是否有经营性收益标准划分，可将中长期贷款运作项目归为两类：一是项目自身无经营性收益，其还款来源于财政补贴资金；二是项目自身有经营性收益，其还款来源于自身经营性收益。农发行在对中长期贷款项目提供信贷支持时，首先应对所支持的项目进行前期调查，根据情况判断项目自身是否具有经营性收益和现金流，确定其受益对象范围，然后依据实际情况采取不同的运作模式。

1.还款来源于财政补贴的中长期贷款项目。运作模式：“政府选项，财政出资；银行垫付，企业承贷；分项实施，统借统还。”

上述模式可概述为：在农发行开办的业务范围内，由政府立项并选定财政公共物品类项目，组建农村公共服务机构或指定农业产业化龙头企业承担贷款和项目的建设、管护。在财政及政府有关部门承担的项目资金暂时不能到位时，由农发行发放贷款支持，财政部门根据贷款合同全额拨付承贷企业，由承贷企业按合同约定归还农发行贷款本息。该运作模式适用于自身无经营性收益项目，其领域和对象主要是一些公益设施和公益事业，如江河水库的治理和除险加固、大型农田水利建设、农产品流通市场基础设施、农村网络信息化建设等。农发行对该类项目的支持，主要是解决时间差问题，弥补阶段性财政资金缺口，起到应急的作用。此模式利用现有政策空间，在符合《担保法》规定的前提下，确保了贷款的合规性。对于该种运作模式，贷款项目既可是一个项目，也可由同类多个具体建设项目整合为一个贷款项目，采取一次审批、根据项目开工和实施进度分次发放贷款供应资金。

2.还款来源于经营性收益的中长期贷款项目。运作模式：“政府指导，银行选项，企业承贷，按期归还”。

上述模式概述为：由地方政府根据本地农业和农村经济、社会发展需要，选定需要集中支持的经营性项目提供和推荐给农发行。农发行参照商业性贷款的管理办法和程序，通过对承贷主体及项目进行严格的调查、论证和履行审批手续后，对符合贷款条件的项目给予贷款支持。承贷企业以其经营性收益承诺并归还贷款。在实际操作中，可分为三种类型：

A:由农村基础设施项目承建单位作为承贷主体，以拟建项目未来收益权作质押，或由政府成立的担保公司提供担保。该种模式适用于自身有收益，且其收益能够覆盖建设成本的项目，其承贷主体既可以是具有政府背景的农村公共服务机构，也可以是农业产业化龙头企业、农村合作经济组织等，甚至还可以考虑个体农户。近年来，一些地方对小型农田水利设施、农村电网、泵站、通讯设施等，实行“谁建设、谁所有，谁投资、谁受益”等办法，并对经营管理权或产权进行拍卖、租赁、承包，不仅能够弥补建设成本，而且还具有一定的盈利空间，这无疑为农发行以市场化的运作方式对其进行支持提供了空间。农发行在介入该类项目时，首先应组织人员测算项目的投资收益率，并把其作为是否放贷的决定性因素。在通过测算确定项目的收益足以弥补其建设成本后，以项目的收益权办理质押，或者由具有政府背景的担保公司提供担保，确保按时收回贷款本息。

B:由农业产业化龙头加工企业作为承贷主体，以其有效资产作为抵押。农业产业化龙头加工企业的技改升级和固定资产投入项目，不仅有利于其适度扩大经营规模，提升市场竞争力，也有利于其密切与农户的联结和提高经济效益。对此类经营效益好、可供抵押的有效资产充足的产业化龙头加工企业，农发行应积极支持，促其充分发挥辐射带动作用。

C：农村合作经济组织承贷，以其有效资产提供担保，或由受益农户联合担保。目前，现有的农民专业合作经济组织，绝大部分或已在工商部门登记注册成为经济实体，或在民政部门登记作为社团组织。对那些经过注册登记、开展营利性活动并拥有充分、有效资产可供抵（质）押的合作经济组织，其在经营活动中的中长期资金需要，可由农发行给予资金支持，将其自有资产提供担保；对那些主要为会员农户提供经济技术等信息服务的非营利性组织的中长期资金需要，其自有资产不足以抵（质）押的，可由项目的受益农户联合担保，由受益农户分别承担还贷责任。但该类贷款应限定在具有特定受益农户范围的农村基础设施建设项目，并且在项目建设的决策上应充分体现受益农户的自愿性。对达到一定经营规模的种植、养殖大户进行生产设施建设所需中长期资金需要，其贷款可以直贷到户，但应明确担保方式，并积极探索由其对贷款本息归还承担无限责任的有效途径。

四、中长期贷款风险防范体系的建立

总体思路是，按照中长期贷款特点和贷款管理的“三性”要求，构建在制度、机制、方法和技术上完善的防控体系。

（一）建立政府主导的信贷风险共担机制

主要是借助政府职能，建立信贷风险共担的防范机制。在具体操作上，探索建立一个覆盖省、市、县三级的融资平台，使支农信贷资金投入配合政府支农计划覆盖整个农业和农村领域。一是鼓励政府出资或出面组建担保公司，由担保公司为贷款企业提供贷款担保。二是整合政府相关部门职能，以政府为主要出资人，吸纳各种农村经济组织、农民、社会资金参股，组建投资公司，以“农司”为平台，组织实施项目建设，以此保障还贷来源。三是健全财政支农补贴机制，明确对涉农领域项目建设和企业的补贴标准，并以立法形式规范。四是建立多方监管体系。贷款监管过程中，除银行客户经理直接对贷款项目进行监测外，政府相关职能部门应加强对项目执行情况的监管，以确保贷款按规定使用。

（二）完善信贷风险管理体制

一是进一步强化垂直的信贷风险管理体制。调整各分支机构职能，健全上级行集中管理的职能，拉直风险管理的实施路径。二是健全授权管理制度。在遵循授权管理基本要求的前提下，应按照“有限授权，及时调整”的原则，结合农发行实际，科学划分贷款决策和管理权限。在授信管理中，为鼓励地方政府配合农发行支农信贷计划的实施，应借鉴国开行组织增信的做法，给守信誉、按期归还贷款的地方政府和企业增加授信额度，以体现择优扶持的原则。三是严格治贷机制。在遵循贷款基本操作流程的基础上，应按项目贷款严格进行管理，明晰贷款调查、审查、审批环节权限和职责，建立严格的责任追究制度。在贷款项目竣工后，应进行全面的贷后评价，编制评价报告，把贷后管理与责任人利益挂钩，确保从管理上降低操作风险。四是改进风险管理办法。在贷前调查和贷后管理上，应改进风险分析技术，侧重突出量化分析，特别是项目建设要设置相应的量化指标跟踪风险监测和分析，逐步将一些适合农发行实际，较为成熟、科学的数学分析模型植入农村基础设施贷款风险管理之中，使分析的结果更具有科学性和准确性，切实提高风险管理水平。同时，定期对一些行业或地区进行预警通报、确定高风险贷款范围的风险预警机制。

（三）建立风险补偿机制

一是在国家逐步充实农发行资本金，切实提高资本金充足率的基础上，按照区别对待、分类指导的原则，结合实际，合理配置资本金。二是在发放一些具有公共产品性质和私人性质的农村基础设施贷款的过程中，积极推行项目资本金制度，确保第二还款来源的充足性。三是积极探索联合担保等符合农村实际的担保抵押制度。在《物权法》颁布实施后，应借鉴国外银行推行的土地金融制度，允许农村企业、经济组织或农民个人用土地承包权、使用权抵押担保贷款，这样可以盘活农村土地的使用，又可以解决目前农村贷款抵押担保难的问题。同时，建议国家尽快开办农村政策性贷款保险业务，对农村金融组织提供多种风险补偿措施。

（四）实行外聘专家制度

当前支农中长期贷款评估面临项目评审专业人才缺乏的状况，实行外聘专家制度有利于提高评审质量，又可以学习引进一些先进的评审做法。可由省级分行组建专家评审团（组），从行内和社会上公开招聘基建、道路（桥梁）、水利、环境工程等专业的工程人员，由专业处室负责专家团的召集和评审的开展，确保支农中长期贷款项目选得准、放得好，并有良好的社会效益和经济效益。

（五）引入信贷资产证券化

资产证券化，是当前国际银行对中长期贷款管理的通用做法，即将中长期贷款打包证券化后出售给投资者，这样银行可使贷款成为具有证券流动性的贷款，有利于增加资产负债表的流动性。农发行在开办中长期贷款业务以后，同样面临信贷资产和负债期限不匹配的问题。及时研究制定符合农发行实际的信贷资产证券化方案，将是解决这一问题的重要途径。

五、改善外部环境，强化外部支持

（一）政府要加大对农业政策金融的支持

首先由各级政府牵头，将目前由多个部门支配的政策性支农资金，整合由农发行拨付，增强农发行的支农能力。其次建立健全涉农企业及其法人代表的信息管理系统，严厉打击挤占挪用贷款、逃废银行债权等行为，推动信用环境的改善。再次完善担保机构的运作机制，提高担保机构的经济实力和运作效率；规范中介行为，降低收费标准，减轻企业负担，确保支农信贷资金有一个良性的循环环境。

（二）完善财政支农补贴机制

由于农业政策性金融机构不以赢利为目的，且考虑到涉农贷款项目大多投资期限长、回报率低、投资风险较大的现实，应建立政策性金融的财政补偿机制。由国家或地方政府落实必要的贷款贴息和风险补偿措施，增强项目的抗风险能力，降低政策性信贷资金的风险。同时，鉴于农业政策金融面临巨大的经营风险，给予适当的税收优惠政策。

（三）完善农业政策性金融的法治环境

主要是及时建立政策银行法，规范农业政策银行经营环境，消除过多行政因素影响。同时，对相关财政补贴，也应通过立法规范约束，以确保农业政策性银行资金来源得到及时补充。同时，建议人民银行、银监会采取适当方式逐步完善对农发行的信贷计划管理。对政策性业务，按国家政策及时足额供应；对商业性业务，应依据国家赋予农发行支持新农村建设的投入考虑贷款规模的控制，不断增强农发行信贷调节能力。