农发行准政策性贷款管理研究

摘要：本文以河南省农发行为例，对准政策性贷款业务的基本特点，以及准政策性贷款业务开展中面临的困难和问题进行了深刻分析，并就加强准政策性贷款管理提出了若干建议。

关键词：准政策性贷款；政策性银行；贷款监测体系

文章编号：1003－4625(2010)08－0045－03　中图分类号：F830.6　文献标识码：A

准政策性贷款业务是农发行现有信贷产品中介于政策性贷款业务和商业性贷款业务之间，既具有政策性贷款刚性需求特征又具有商业性贷款自担风险特征的一类特殊信贷业务。在当前粮棉油市场形势不断变化，信贷环境日趋复杂的背景下，研究和探索准政策性贷款业务执行政策与防范风险的长效机制，具有重要的现实意义。

一、目前准政策性贷款业务的基本特点

以河南省分行为例，截至2009年末，各项贷款余额1471.9亿元，其中：政策性贷款1117.3亿元，占全部贷款的75.9％；准政策性贷款95.3亿元，占全部贷款的6.5％；商业性贷款259.4亿元，占全部贷款的17.6％。全行人均贷款0.41亿元，贷款总量和人均贷款均居全系统前列。就准政策性贷款而言，目前呈现三个明显特点：

(一)准政策性贷款受国家调控政策影响，呈逐年下降趋势

目前，国家已先后对小麦、稻谷、玉米、大豆、油菜子等先后实行最低价收购政策以及临时收储政策。随着政策性收购覆盖面的不断增大，准政策性贷款业务呈下降趋势。就河南省来说，国家未启动小麦最低收购价预案之前，2005年发放粮油准政策性贷款115亿元，比2004年减少6亿元。2006年国家启动小麦最低价收购预案后，2006－2009年发放粮油准政策性贷款分别为64亿元、56亿元、53亿元和41.2亿元，分别比2005年减少51亿元、59亿元、62亿元和73.8亿元(见表1)。棉花收购及调销贷款也由2007年的75.4亿元，下降到2008年的35.6亿元及2009年的18.5亿元。

(二)准政策性贷款对象日趋多元化，非传统购销企业所占的比重稳步提升

2004年之前，准政策性贷款投向主要是传统粮棉油购销企业。2004年之后，准政策性贷款投向呈多元化趋势，非传统购销企业所占的比重稳步提升。以河南省为例，2007年，粮油传统购销企业贷款占28.2％，农业产业化粮油龙头企业贷款占71.8％；棉花购销企业贷款占35％，棉花加工企业贷款占65％；2008年，粮油传统购销企业贷款占27.2％、农业产业化粮油龙头企业贷款占72.8％；棉花购销企业贷款占34％，棉花加工企业贷款占66％。截至2009年底，粮油传统国有购销企业贷款占26.5％，产业化龙头及加工企业贷款占73.5％；棉花购销企业贷款占12.8％，棉花加工企业贷款占87.2％(见表2)。

(三)准政策性贷款管理日趋困难，风险防控任务更加艰巨

由于贷款对象的多元化，尤其是大多数准政策性贷款客户都是加工类企业，部分还属于集团性客户，其内部股权结构复杂，关联企业交易较多，资金往来频繁，环节较多，靠传统的监管办法很难使企业做到专款专用、封闭运行。2009年全国审计检查发现出的问题有相当一部分都是准政策性贷款而引发的。

二、准政策性贷款业务开展中面临的困难和问题

(一)执行政策与防控风险难以做到有机统一

准政策性贷款业务严格意义上讲属于政策性业务，但它又缺乏相应的利益补偿机制，风险敞口较大。作为农发行收购信贷的主要组成部分，准政策性贷款业务承担着更大的社会压力，为了不出现“卖难”，农发行往往只有降低贷款条件，而降低贷款条件则意味着风险的加大，这种风险政府又不埋单，由农发行自行承担。因此，在实际操作中，基层农发行是进也难，退也难，支持收购也难，不支持收购也难。

(二)现有制度设计存在缺陷

在贷款方式上，对企业自主收购允许发放适当的信用贷款，客观上存在一定的风险敞口，一旦企业出现问题，这部分贷款无任何缓释措施；在贷款授权上，审批权限可以转授给二级分行。个别行利用准政策性贷款门槛较低、信贷规模充足等政策，向风险承受能力较低的企业发放贷款；在制度衔接上，先后出台的制度办法口径不一致，宽严不一。一些信贷品种虽然用途相同，但贷款条件、审批权限、管理要求却反差很大(如加工企业流动资金贷款和收购贷款)，这就使部分基层行和企业在选择适用制度时就宽不就严，绕着“红灯”走，钻制度的“空子”。

(三)准政策性贷款业务缺乏合理的补偿机制

由于准政策性贷款业务具有政策性业务的典型特征，因而，即使管住了库存，实现了封闭管理，但当市场出现价格被动导致购销价格倒挂时，也会出现价差亏损和市场风险。对于这部分风险损失，目前缺乏合理的利益补偿机制。

(四)信贷基础管理薄弱，制度执行不力

从审计和银监部门检查发现，部分基层行信贷人员贷前调查不真实、贷后监督检查不尽职，导致企业虚假抵押，报表失真，贷款挪作他用，信贷资金损失等问题频发。更有个别基层行信贷人员与企业“合谋”，骗取农发行信贷资金，致使国家资金流失。

(五)信贷人员素质较低，不能适应业务快速发展的需要

相当一部分基层行信贷人员对企业生产经营过程不了解，看不懂企业财务报表，对企业重大事项变动不能及时发现和报告，出现风险信号后又不能及时采取措施加以化解，根本谈不上有效监管。尤其对市场化形势下股权结构复杂、关联交易较多、经营多元化的企业和集团性客户，缺乏必要的业务素质和监管能力，连“守株待兔”也难以做到。

三、加强准政策性贷款管理的若干建议

(一)争取政策，完善准政策性贷款利益补偿机制

国务院57次常务会议明确指出农发行业务分政策性和商业性两大类，并要求建立分账管理制度，实行两类业务分类管理，分别考核。对政策性业务按照“谁交办，谁补偿”的原则，事前确立补偿机制和内容，接受国家有关部门监督、考核；对商业性业务设立指导性账户，实行市场化管理，资本金规模和风险拨备执行商业银行标准，资金来源通过市场融资筹集，接受银监会以资本充足率为核心的审慎监管。基于此，建议总行根据国务院57次常务会议精神，借助贷款十二级分类的机遇，将现有准政策性贷款分别并入政策性贷款和商业性贷款管理。如果目前这块业务并人有困难，一方面严格界定贷款范围，抬高准入门槛，扩大风险覆盖，并对已损失贷款加大核销力度；另一方面，向国务院争取政策支持，建立稳定可靠的利益补偿机制，并积极争取把更多品种纳入最低价收购范围。如果实施困难，严格执行“谁交办，谁补偿”这一底线发放贷款，不能再增加自身包袱。

(二)正确处理准政策性贷款执行政策与防控风险关系

要因地、因企制宜，合理把握不同时期、地区和

形势下执行政策与防控风险的尺度。在启动最低价收购的地方，要把执行最低价收购政策放在首位，对企业的自主收购一律采用商业性流动资金贷款方式；对未启动最低价收购的地区，要坚持商业性流动资金贷款和准政策性收购(调销)贷款有机结合，并对准政策性贷款尽量采用质押或担保方式。在不同时期，对整个粮棉油准政策性贷款的把握，要在确保政策性收购和防控风险的基础上，着眼于整个粮棉油产业，统筹生产、收购、加工、转化、销售等各个环节，来通盘考虑，综合运用多种信贷品种来合理组合。

(三)调整完善现有信贷管理制度

一是在制度设计上，准政策性管理与商业性贷款管理要尽可能保持在相统一的水平线上，力戒准政策性贷款管理规定偏松，商业性贷款偏紧的做法。

二是在管理方式上，现行的“购贷销还、封闭管理”变为按贷款期限管理，贷款到期必须收回。

三是准政策性贷款审批权限必须上收到省级分行。

四是对集团性客户和生产、加工分布区域广泛的龙头企业，使用准政策性贷款要严格控制，尤其是收购贷款严禁用于跨省(区)收购粮棉油。

(四)严格落实风险防控措施，尽可能收窄风险敞口

一是完善省市县三级行贷款监测体系，加强风险排查。按月对准政策性企业进行监测分析，及时发出风险预警提示，提前采取风险防控措施。

二是加强产业行业分析，为企业及时提供经营指导和信息咨询服务。尤其对使用准政策性贷款较多的饲料、种子、面业、玉米加工、纺织、畜牧加工、油脂加工等行业分析，要做到每月至少一次，重点吸纳有关专家进行生动深度分析。

三是规范质押品管理，强化对贷款的法律审查工作。重点核实质押品是否真实有效，可抵押品价值是否足额，对用机器设备作抵押的要逐步置换成房地产等抵押物品，担保是否合法有效等。

(五)建立强有力的责任追究制度

根据总行制定的相关处罚办法要求，进一步明确内部管理的关键环节和重要岗位的主要责任人，建立完善全过程责任管理制度，形成有权必有责、用权受监督、违规必追究的制约机制，对违反内控制度的行为，因农发行工作人员自身管理和人为因素造成贷款损失的，无论什么时候发现，无论工作调整到哪个岗位，无论在岗或者退休，都要按照《中国农业发展银行违反信贷和资金管理规章制度行为处理暂行办法》，实行终身责任追究制。对涉及金额大，影响恶劣，后果严重的，要追究上级行领导责任；涉嫌犯罪的，移交司法机关追究刑事责任，坚决做到发现一起查处一起，决不姑息。

(六)加强农发行自身基础设施建设

目前农发行在基础设施建设方面，还存在着一些亟待解决的问题，如：政策性银行立法未到位，业务经营缺乏法律保障；经营机制不完善，利益补偿机制和激励约束机制未建立；信贷产品和风险规避手段较少，结算工具落后；制度之间、制度与流程之间不匹配、不兼容等。需要进一步加快推进农发行的内外部改革进程，尽早理顺各方面关系，促使各项业务健康规范发展。