什么时候,这片土地的拆迁不再惨烈

惨烈拆迁和地方

政府“公司化”

岁末年终,有人评选年度汉字,有人主张将“拆”字列为年度汉字。其实,暴力拆迁并非始自今年,甚至于并未在2009年表现得更为严重。“拆”字能够名副其实成为年度汉字。以下就是几件引起广泛关注的强拆事件。

事件一:重庆一六旬老人因不满拆迁者少付补偿款,在15米高的树上住了3个月。老人每天高声放着喇叭给官员“宣讲”政策。后经当地媒体协调有关单位同意支付22万补偿费。可是当老人走下树的当天下午,他被当地警方以涉嫌聚众扰乱社会秩序罪刑拘。

事件二:上海虹桥居民潘蓉,为了维护自家一幢建筑面积480平米的四层小楼,以汽油瓶企图抵制强行拆迁。就在她站在房上抵抗的时候,推土机破窗而入,很快把这幢房子给推平了。

更为悲惨的是:成都市金牛区天回镇一女主人唐福珍以死相争,未能阻止政府组织的破拆队伍,最后“自焚”于楼顶天台,烧得面目全非。事后数人被政府以暴力抗法拘留。

最新的例子发生在黑龙江东宁县。该县今年提出三年内拆除县城内剩余的60万平方米平房,这个总共七八万人的县城,保守估计,拆迁人口竟然超过3万。此前,东宁拆迁引发了拆迁户被打、甚至自焚等诸多冲突。公检法等部门领导表态称“全力支持强迁”,当地政府还告诫“钉子户”:“不要与东宁人民为敌。”

大规模拆迁的背后蕴藏着巨大的利益。东宁县从拆迁所得来的利益是实实在在的真金白银―――全县连续3年土地出让金超过5000万元,当地政府利用不同用地之间存在的巨大价差,通过强制命令压低征收价,先得计划手段之便,再在市场上进行拍卖,又得市场手段之利,从中赚取差价。

类似这种“土地财政”的实现,手段多和东宁县相似。不少地方政府实际上已经“公司化”,只不过这个公司不是一般的“公司”,为了利益追求,不仅可以制订规则,还可以随意修改规则,既是运动员,又是裁判员,还是监督员、审判员,它无论做什么都可以说是“依法办事”。在这种情况下,便出现了东宁县长对“钉子户”的雷人之语。在东宁拆迁的背后,隐藏着“拆迁听证会光听不证”、“拆迁主管部门同时也是拆迁人”、“地方政府利用权力制作‘拆迁人’所需文件资料,再自己审查自己的‘申请资料’,自己给自己颁发《拆迁许可证》,最后再自己给自己仲裁”等一连串问题。

公民权利就是最大的公共利益

当人们对宪法充满期望的时候,宪法并没能挡地方政府对土地和城市开发的贪婪,也丝毫不能改变有关制度给拆迁者留下的致命伤害。这个制度就是2001年6月的制定的《城市房屋管理拆迁条例》,这个拆迁条例成了违法暴力拆迁的合法依据和保护伞。在以上几个惨烈拆迁案件中,政府和拆迁者都是以《城市房屋管理拆迁条例》为依据,高高举起推土机铲,不可阻挡地横扫一切挡在政府和开发商面前的公民住宅。

自唐福珍案发生,事情终于有了转机,不但有北大五教授联名建议审查《拆迁条例》,并且国务院的态度也明朗起来,开始积极推动修订《拆迁条例》。死者已逝,若能将无辜的房屋从推土机的威胁下解救出来,既是当政者之功德,也是对逝者最好的安慰。纵观整个事件的发展,作为一名法律工作者,在拜读了多位学者关于《拆迁条例》的讨论之后,我觉得仍有几个问题需要澄清。

首先,《拆迁条例》这一法律形式的合法性尚未受到质疑。拆迁行为是以征收公民财产为基础的,征收与拆迁是皮与毛的关系,没有合法的征收,就不能进行拆迁。依据《宪法》和《立法法》相关规定,可以断定,以国务院条例规定征收关系,赋予各级政府拥有剥夺公民财产权的权力,是违宪的。遗憾的是,迄今为止,我们仍然没有正视建立违宪审查程序的必要性问题。现在,国务院已经开始讨论如何修订《拆迁条例》,这一进步固然可喜。不过,仅从法律理论言之,仍应考虑彻底废止《拆迁条例》,同时由全国人大起草和颁布《不动产征收法》,将对公民财产的法律保护提升到它应有的规格上去,再以《不动产征收法》为依据,由国务院制订《拆迁条例》。这样,法律关系才顺畅。

但即将出台的法规名称为《征收与拆迁补偿条例》,这仍是用行政法规调整征收关系的思路,这样的结果,是以另一个违宪的法规替代已经违宪的法规,两者乃五十步与百步的关系。当然,考虑到事出仓促,废止旧条例后,必须有新条例来规范拆迁行为,也是可以理解的。但新条例绝不能再如《拆迁条例》一样,将征收和拆迁杂糅一气,而应当将两种法律关系严格区分开来。尤其是不应将拆迁等同甚至反过来包含征收,以至于政府既是征收的裁决者,又是征收和拆迁的执行者。

其次,在拆迁问题的讨论中,“公共利益”的概念界定是核心问题之一。

所有拆迁事件,都体现着一个可怕的观念,这一观念在某些政府官员的头脑中牢不可破。这一观念简单说就是,把公共利益与公民权利特别是财产权对立起来,认为公共利益理所当然地大于公民权利。最新报道的黑龙江东宁县县长任侃公然告诫“钉子户”,“不要与东宁人民为敌”,就是对这一观念最生动的注脚。

公民权利是公共秩序的基本体现,任何一个社会能够维持,都必须有一个基本底线,而公民财产不得随意剥夺,正是社会秩序的最后防线。因此,使公民权利得到切实保障,就是最有效地维护了公共秩序,也是最大限度地实现了公共利益,从而在更高程度和更广泛的意义上捍卫了国家的宏观利益和长远利益。那种将公民权利与公共利益对立起来,动辄以公共利益为借口,打着发展地方经济的旗号,想方设法地在公民享有合法权利的房屋上打主意,甚至大开杀戒的做法,正是杀鸡取卵、目光短浅的表现,这种做法同时构成对公共秩序和公共利益的最大伤害。而推行这种政策的地方官员,且不说其中是否有私人利益作祟,仅从把政府和国民对立起来这一点看,就是没有政治头脑,没有能力理解政治利益的官员。

最后,还有一个问题值得一提,据我观察,唐福珍自焚案后,尚没有法学家从专业角度认真考虑唐福珍的“违法建筑”是否真的应该被强制拆迁。当地政府振振有辞地说,唐家的房屋是违法建筑,这成为实施强制拆迁的最有利的借口。这个借口混淆视听,使人感觉仿佛唐福珍之死确有应得之处。我觉得,虽然应该关心立法这样的大事,却不能因草民微贱,就可轻忽。何况事关人命,岂能不辩?

从官方报道看,唐家当初建房,占用的是集体土地,不但履行过赔付青苗费和土地占用费手续,同时与村里还有书面合同,只是多年未曾办下正式的权证。这样的建筑,只能说构不成完整的物权,但至少可以说,依据合同享有未到期的承租权。依据合同约定而形成的财产权仍是合法权利!这一点毋庸置疑。

比如,某承租人与某房主订立房屋租赁合同,承租人已将若干年租金一并缴纳,现在租期未到,房主说翻脸就翻脸,找个借口,立时就要将人赶出去。试问,世间宁有此理乎?唐家的房屋,是合法占用集体土地,房屋上的一砖一瓦都是私人所有,且不说难以构成“违法建筑”,即使是“违法建筑”,也“罪不至死”。当地政府以“违法建筑”这轻飘飘的四个字,就将如此重大的个人财产判了“死刑”,不是视私人财产权为无物,视民命如儿戏,又能作何解释?

可以说,唐福珍以死抗争,不仅是她个人的悲剧,而且是我们这个时代的悲剧。唐福珍一案在今天找不到说理的地方,归根结底,是因为我国的法律至今仍不承认私有财产神圣不可侵犯的原则。而同时,作为不动产核心内容的土地,虽美其名曰公有制,实际采取的是国家所有制,公民虽有房屋所有权,却没有土地所有权,再加上地方政府动辄将土地所有权说成是公共利益,以至于在所有权这一私法体系中,形成了国家所有权高于私人所有权的不平等制度。

实际上,国家或集体既然参与到商品经济中,就应该同样遵守私法中最基本的平等原则。所有权不平等的后果,是使公民丧失了独立性,只能依附于国家和政府。不过,最近全国律协发起的深圳宣言,主要内容就是呼吁建立私有财产神圣不可侵犯的原则,这让人们又看到了一丝希望。我相信,随着文明程度的提高,私有财产神圣不可侵犯的原则在中国终有确立的时候。到那一天,冤死的唐福珍会得到一个说法。

修改拆迁条例远远不够:公众应参与城市规划

修改拆迁条例只是问题末端

在城市化过程中,对公民私有财产的侵犯是政治权利的缺失,源头祸因是公民无法参与城市规划和他们赖以生存的社区的规划。

现在的城市发展和规划往往是政府有关部门根据领导的意图,在他们的“密室”里画出来的。规划制定的程序不民主,政府制定规划,报同级人大常委会审查同意,最后报上级人民政府审批。在此过程中,同级人民代表大会对规划没有批准权,更不要奢谈公民的参与了。往往一些领导为了当地经济发展,凭一句话或一个批示,就可以使一个平民小区变成高档的金融区或写字楼。当按领导意志决定了发展规划后,有关部门就为经济发展开路,在国土交易所完成与开发商的土地交易,为他颁发各种征地、建设的行政许可。当老百姓看到自家房屋写上“拆”字时,他们房屋的命运早已被政府和开发商“决定”了,剩下的只有推土机面前的无力反抗。于是只有少数胆大的“钉子户”、上访群体,甚至以生命为代价的暴烈抗争。所以,公民不能有效保护自己的房屋的产权,根本原因在于在城市规划、政府的拆迁许可等程序中,缺乏知情权和有效的公共参与。

可见,财产权的侵害是因为公众参与权利的缺失造成的,解决之道也应从源头上建立起城市规划和拆迁行政许可的公共参与制度。

城市规划应由本级人大而非上级政府决定。

首先,要让城市规划由民主程序决定,而非当前的单纯由行政程序决定。根据城乡规划法,城市规划基本上是一个行政程序,规划的批准权在上级政府。这就产生了两个问题:一是它违背涉及人民群众利益的重大事项应由民主程序决定的基本法律原理;同时也造成了规划因不经人大的批准而不具有法律效力的后果。城市和社区规划无疑是本地经济社会发展的重大事项,应由本级人大决定,城乡规划法的规划行政决定程序应当修改。

公众应参与规划制定

市规划和社区规划都必须有公共参与的程序。大到一个城市,小到一个社区,凡涉及影响到本地发展的公共项目,都必须有事先的规划,规划的过程都应有公众参与的具体程序安排。特别是受规划影响的利害关系人必须参与,不仅保证他们的知情权,而且要让其参与到决策过程和行政许可程序中,才可以从根本上避免政府对公民财产权的侵害,也可以减少政府付出不必要的代价。

比如,在厦门PX事件中,如果政府在项目规划阶段有一个主动的公众参与的安排,就不会在项目建设开始后出现市民的强烈抵制,以至于最终被迫改变决策。这个事件说明,不搞公众参与,不仅造成大量的经济损失,更损害了政府形象,也是导致社会不稳定的一个诱因。

利害关系人同意才能发放行政许可

政府在批准许可时,都必须通知受该建设项目影响的利害关系人,征得他们的同意,方可发放许可证。未经过公共参与的程序擅自发放许可是违法的,当事人可以向法院申请撤销该许可。可见,这种保护公民财产的制度安排是事先的政治参与,而不是事后的司法救济和暴力抵抗。这是建立和谐社会的有效制度安排。

试想,如果一个城市的规划、一个项目的决策、一个拆迁行政许可,都有公众参与,特别是有利害关系人的参与,项目获批后怎么会出现大批上访和暴力抗法者的情形?只有建立城市规划和行政许可的公众参与制度,才能解决中国城市化过程中的暴力拆迁、群体上访,甚至自焚抗争现象,这也是发达国家在城市化、现代化过程中的经验、教训。发达国家在上世纪五六十年代的快速城市化过程中,也曾出现大规模的城市更新,侵害弱者权利的现象,由此而导致了大量的社会抗议运动和事件。为了解决这种社会矛盾与冲突,他们建立了城市规划的公共参与制度。这些制度的建立对社会稳定起了极大的作用,不但缓解了社会冲突,而且均衡了开发商和被拆迁者的经济利益。所以,财产权的保护不仅仅是完善司法制度,更重要的是在政治和行政层面上来加强公民的知情权、参与权和监督权。一言以蔽之,经济利益的损害需要政治权利的加强才能得到根本保护!

(材料据自《华商报》、《南方周末》、《东方早报》)