“责任清单”与法治政府

建立“责任清单”，逼着政府部门去承担新责任，好比在伤口处“撒盐”。这是一个痛苦挣扎的过程，但只有这样，才能倒逼权力在运行时更加谨慎。

权力公开、信息公开，越来越成为各级政府的“必答题”而非“选择题”。

2014年9月，国务院总理在夏季达沃斯论坛上透露，在全面深化改革的过程中，政府要拿出三张施政清单，除了“权力清单”和“负面清单”，还首次提出了“责任清单”的概念，引起广泛关注。

紧随其后，安徽、浙江、湖北等地纷纷行动，出台了一系列的相关文件和具体举措。在党的十八届四中全会力推“依法治国”的大背景下，“责任清单”具体实施成效如何，是各界普遍关切的重要内容。

针对这些话题，本刊专访了中央党校政法部宪法与行政法教研室主任傅思明教授。

为何提出“责任清单”

《决策》：中央和地方政府为什么要提出责任清单？如何理解责任清单，其内涵与外延是什么？

傅思明：党的十八届三中全会提出“权力清单”制度。“权力清单”制度的推行，有利于把权力关进制度的笼子里，从源头上反腐防腐，反对“”。不过，仅靠“权力清单”还不足以遏制公权力的滥用。因为权力虽然被关进了“权力清单”的笼子里面，但如果笼子是“玻璃门”、“玻璃窗”，那迟早会跑出来的，一旦脱缰起来，那是会伤人的。

所以，晒“权力清单”仅仅是万里征途的第一步，在权力责任得不到根本厘清的情况下，就更像是一种毫无意义的政绩秀，无法从根本上起到监督和约束的作用，更谈不上真正的高效便民。要想“权力清单”真正发挥作用，“责任清单”还需及时跟上。我们不仅需要坚固的“防盗门”和“防盗窗”，而且门和窗里面是打不开的，还需要一把“钥匙”，来开启“防盗门”。

通过“权力清单”限制政府的乱作为，但绝不意味着政府可以不作为。有权必有责，权力与责任、义务是对等的。没有责任、义务的权力是会发疯发狂的。只有形成全方位、经常化、立体式的监督和责任追究机制，将责任、义务与手中的权力有机结合起来，“权力清单”才能真正体现公开，取得应有成效，真正做到还权于众、还权于民。

《决策》：权力清单、负面清单、责任清单，三者有何种逻辑关系？对于厘清政府与市场关系、转变政府职能，具有哪些意义？

傅思明：“权力清单”，就是详细规定权力究竟应该干什么，不能干什么，到底怎么干。“负面清单”体现的则是“法无禁止即自由”的法律理念。“负面清单”从经济改革切入，瞄准政府与市场的关系，打破许可制，拓宽创新空间;“权力清单”和“责任清单”从行政体制改革入手，界定政府权力边界。权力和责任是一个行政结构的缺一不可的两个支柱，“责任清单”与“权力清单”互相制约，防止责权失衡。

三张“清单”虽然与简政放权有许多不同之处，但其本质是从制度层面对政府与社会、市场关系的重新审视、定位，这与简政放权在本质上是吻合的。

蕴含在“三张清单”背后的逻辑其实就是限制权力、激发活力、鼓励创新。只有划出权力的边界，权力才不会被滥用;只要解除市场的束缚，企业创新就会更加有活力。那么如何界定政府的权力边界和企业的市场舞台呢？这就是“责任清单”的任务。通过“责任清单”让“权力清单”师出有名，让“负面清单”于法有据。这样一环扣一环，为创业创新营造广阔空间，形成良好氛围，提供强大助力。

在伤口处“撒盐”

《决策》：地方政府如何将“责任清单”落到实处呢？

傅思明：要把这些责任落实到位，不能只靠事前审批，而要通过加强事中和事后监管，把政府的责任贯穿市场运行的全过程。比如，市场会形成垄断，垄断会抑制市场活力，政府就要雷霆万钧反垄断;再如，假冒伪劣、坑蒙拐骗总会找机会露头，政府就要时时睁大除杂草的眼睛。做到了这一切，政府这个“裁判员”才是公正的，这个“守护神”也才是管用的。

拿出“责任清单”，首先要明确责任主体、理清责任事项。要明确哪些是政府部门的“份内事”，不该管的不要管、不该做的不要做;全面梳理各部门的主要职责，明确公共服务事项，加强事中事后监管措施，并将改革任务逐项明确责任单位、责任人、时间进度，防止推诿扯皮。

拿出“责任清单”，建立和维护诚信经营、公平竞争的市场环境是目的。今年6月以来，国务院陆续了《社会信用体系建设规划纲要（2014―2020年）》、《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》、《企业信息公示暂行条例》，努力形成权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的市场监管格局，激发企业活力，鼓励创新创造。

拿出“责任清单”，规范审批程序、健全问责机制是保障。国务院即将出台规范行政审批行为的指导文件，建立标准明确、程序严密、运作规范、制约有效、权责分明的管理制度。各级政府部门要严格依据法律规范办事并接受社会广泛监督。如果失职失责，将依法受到问责追究。

因此，只有明确了“责任清单”，才能更好地让公众去监督权力的所作所为，对于僭越权力边界的行为采取有效的监督。只有这样，才能倒逼权力在运行时更加谨慎。

《决策》：有人认为，建立责任清单，等于给政府套上了“紧箍咒”。这对政府部门来说确实是一个痛苦的挣扎过程。对此，应该怎样看？

傅思明：现代法治国家本质上应是“权利国家”而不是“权力国家”，应遵循的“权力法定”原则和“权利天赋”原则。这就要求，对于公权力，应当适用“法无授权即禁止”的原则，凡是未经法律授予的权力都不是合法权力;而对于私权利，应当适用“法无禁止即自由”的原则，公民的生命权、财产权、受教育权、知情权……都是与生俱来的合法权利。而要确保这种“合法权利”不受损，就需要政府执法人员乃至其他工作人员必须切实遵循“责任清单”，而不单单依赖于“权力清单”。

多年来，政府管了许多不该管、管不好、管不住的事，而又顾不上那些应该管、能够管并且必须管好的事。砍了职能，意味着政府削自己的权、割自己的肉。因此，改革会有一些阻力。但再难也必须要做，这关乎国家和民族的前途命运。建立了“责任清单”，逼着这些部门去承担新责任，好比在伤口处“撒盐”。这是一个痛苦挣扎的过程，需要时间来调节，时间是治疗伤口最好的办法。

改革任务有没有完成、完成得怎么样？人民群众都将看在眼里，记在心里。人民群众的监督最有力，这将倒逼改革责任部门夙兴夜寐、勇往直前，做到该取消的必须取消，该下放的必须下放，该整合的必须整合，真正做到向市场放权、向社会放权，减少对微观事务的干预。

政府的权力来自于人民，政府的权力是一柄双刃剑。政府权力必须接受监督，才能保证政府权力为人民利益服务，才能改进政府工作，防止和减少政府权力滥用和腐败行为。以这一共识为逻辑起点，政府必然地是一个服务型政府，为人民服务，光嘴上说不算数，必须有规则、制度进行约束与规范。

完善制度的笼子，首先要健全权力监督和制约机制，一靠民主，二靠法制。其次，要完善政府权力监督体系。包括政府系统内部的监督，审计监察部门监督，上级监督和法制部门监督;也包括政府系统外部监督，如人大监督，政党监督、政协监督，社会公众监督和司法监督。

责任政府的深层含义

《决策》：建设责任政府、法治政府，还需做出哪些努力？

傅思明：政府是公共服务产品的提供者，广大群众是一个公共服务产品的消费者和接受者，不是上下级关系，而是平行的关系，对等的关系，所以我们要建立一个服务型政府。要建立法治型政府，中央和地方的关系、政府和市场的关系是有法律界定的，建立一个法治型政府，才能清楚政府的边界在什么地方，中央管理的权限到什么地方，地方有多大的管理空间。

长期以来，政府职能存在“越位”和“缺位”。在现有的简政放权、下放和取消行政审批事项基础上，大力推行权力清单制，削减行政权力，切实划清政府和市场、社会、企业之间的关系，把权力关进制度的笼子，让权力运行受到严格的规范和制约。

目前的权力清单主要集中在前端信息，但真正要约束政府的手，把权力关在制度的笼子里，还需要向中端和后端延伸，把权力行使的过程动态公开出来，并及时公布结果，让公共权力得到全方位的监督制约。一是确立市场监管机构的法律地位;二是加强行业监管立法，对行业监管的权力和责任作出法律规定，为支持社会性监管，尤其是鼓励媒体参与对市场的监管提供法律依据;三是严格规范市场监管程序，以法律制约监管权力。

《决策》：党的十八届四中全会提出“全面推进依法治国”。这对地方政府意味着什么？

傅思明：从落实责任清单、建设责任政府的角度来看，我认为至少释放了两个信号：

第一个信号，让权力在阳光下运行。

“权力清单”只是明确权力者该干什么，不该干什么，而“责任清单”则指出必须干什么，一旦不作为、乱作为，就必须承担相应的责任。

以前有一种说法，“上管天，下管地，中间还要管空气”，几乎没有什么是权力不能做的。基于此，倘使权力以“政府工作人员除了当好人民的公仆外，没有任何其他权力”为基本准则，自然甚妙，但一旦权力主体贪了赃、枉了法、徇了私，民众也无可奈何。

权力公开、信息公开，越来越成为各级政府的“必答题”而非“选择题”。敢于公开、主动公开、充分公开、彰显出政府大力推进政府政务公开的信心、决心和勇气。让百姓看得到、信得过，正是政府对公众的知情权、参与权、监督权的保障。

第二个信号，让权力受到有效监督。

“有权必有责、用权受监督”是现代法治政府的基本要求。法治政府的标准是有限有为、透明公开、权责一致、便民高效。政府行使决策、执行、监督等各项权力均应符合这一标准。让监督的阳光照射到权力运行的每个角落，才能有效消除各种滥用、私用公权力的“腐败微生物”，使人民的权力始终为人民谋福利。

虽然我国行政执法的监督体系已基本建立，但在执行中还缺乏有效整合，多是事后监督和被动监督，还难以对行政行为全过程监督，并对违规行为及时制止和纠正。而有效的监督能防止权力异化，建设法治政府不能忽视对行政权的监督。行政执法监督制约机制不健全、行政执法监督方式简单、程序滞后，都制约了行政执法监督功能的发挥。因此，我国大多数行政执法监督行为，有待通过法律形式进行严格规范。