“三公消费”倒逼政府治理转型

“三公消费”居高不下已成为一大顽疾。近年来，在贫富差距日益拉大、社会阶层日趋固化的多重复合转型进程中，社会各界对“三公消费”的讨伐不绝于耳，遏制“三公消费”成为亿万民众的共同心声。前不久，中央各部委陆续公开了本部门的“三公消费”情况，成为舆论一大焦点。笔者认为，公开“三公消费”是个积极的信号，有助于老百姓初步了解政府的支出方向，增强政府的公信力，预防官员腐败。但从更深层面看，“三公消费”并不是仅靠公开就能解决的，要从根本上遏制“三公消费”，还需提升政府的经济治理能力，推进政府治理模式转型。下面从四个维度分别加以阐述。

“三公消费”倒逼政府治理转型的第一个维度是界定政府与市场的边界。中国经过30多年的改革开放，成功实现了从计划经济向市场经济的转型，社会主义市场经济体制框架已基本建立，但与之相适应的政府治理结构是否已经改革到位了呢？笔者认为，正是由于政府转型的迟滞，致使“三公消费”一路攀高，成为人们不堪承受之重。由于没有处理好政府与市场的关系问题，政府管了很多管不了也管不好的事情，由此导致政府规模不断膨胀，“三公消费”由此扩大,经济社会领域各种矛盾也由此衍生。这与公共经济学理论中的德国经济学家瓦格纳先生提出的“瓦格纳定律”不尽一致。瓦格纳先生的意思是说，随着经济发展带来市场经济活动的复杂和民众对公共服务要求的提高，政府的规模和支出都在不断扩大。但中国政府规模的扩大显然有较强的“中国特色”，相当一部分是由于政府职能的“越位”与“错位”所致。因此，笔者认为，要遏制“三公消费”，首要的问题是提升政府经济治理能力，建立一个与社会主义市场经济体制的基本框架相适应的公共经济治理型政府。早在2002年，党的十六大报告就提出，政府职能应限定在四个方面――经济调节、市场监管、公共服务和社会管理。因此，需要彻底厘清政府与市场、政府与企业、政府与中介组织的关系，切实做到政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开，真正发挥市场在资源配置中的基础性作用。政府这只“看得见的手”在“该出手”的地方才出手；在“不该出手”的时候绝不能“乱伸手”。政府“看得见的手”应是“扶持之手”，而非“攫取之手”、“掠夺之手”。只有政府职能转型到位了，大量不属于政府管理的事项交给市场和中介组织了，政府才能“瘦身”，“三公消费”也才能最终降下来。

“三公消费”倒逼政府治理转型的第二个维度是启动新一轮财政体制改革。客观地评价，1994年分税制改革对中国经济社会发展影响巨大，深刻改变了中国经济社会发展的格局。毫无疑问，这是一次成功的财政体制改革。政府财政收入持续增加，现在政府不足一个月的财政收入就已相当于1994年全年的财政收入。但其负面效应也在逐步显现，由于税制设计的原因，政府在财富蛋糕中所占的份额越来越高，这使得“三公消费”具有了较为坚实的物质基础，但民众的负担日益加重。不容否认，现行财政体制与民众的期望还有一定距离。随着民众财税知识的增加、法律意识的增强和权利意识的觉醒，民众迫切需要知晓自身缴纳税赋的使用情况。但令人遗憾的是，政府做得远远不够。现行财政体制对收入是硬约束而对支出是软约束。从收入方面看，无论是直接税还是间接税，政府每年的收入都在稳定增加；而在支出方面，民众很难对政府的支出结构进行约束，财政支出投向何方，数量多少，谁来支配，都由政府说了算，民众对此并不知情，“三公消费”也混迹其中，令人真假难辨。据报载，某部每年仅“其他”类支出就有几十亿之多。故而，必须强力推进财政体制改革，建立一个对民众负责的公共财政体制。其一，完善《预算法》，增强公共预算的权威性与约束力。事实上，每年的两会应是对政府预算的审议而不是其他，但现在的两会更多地成为了某些政府及部门表扬与自我表扬的大会，审议政府预算被严重边缘化，人大代表无法对预算情况提出具体而有针对性的建议，预算监督流于形式。因而，应赋予人大代表提出预算修正案的权利，对于政府“三公消费”应限制其增速和比重，严格预算责任追究制度。只有将预算进一步具体化，才能确保民众的知情权，也才能从根本上化解“三公消费”的不断膨胀问题。其二，优化税制改革。如前所述，在财富蛋糕的分配中，政府和企业所占比例过高，民众所占比例偏低，下一步必须让利于民，让民众分享更多的经济发展成果。其三，调整支出结构。政府应是公共服务型政府而非经济建设型政府，政府收入源自人民，理应为人民谋福利，要为民众提供更好的教育、医疗、社会保障、住房等公共服务。

“三公消费”倒逼政府治理转型的第三个维度是建设廉价政府。进入新世纪以来，世界各国逐渐意识到控制政府规模的重要性，一场针对官僚制政府组织的深刻变革正在蓬勃发展之中。这是自官僚制政府组织产生以来所面临的一次最深刻的革命，对传统的官僚制机构产生了深远影响。《宪法》明确规定：“一切国家机关必须实行精简的原则。”精简的含义，一是指机构数量少、人员精、层次简；二是指政府职能要明确界定和优化配置。伟大的无产阶级革命家马克思在总结巴黎公社的历史经验时指出，资产阶级虽然提出了廉价政府的目标，但是无法真正实现，而巴黎公社做到了。公社的真正秘密就在于，它实质上是工人阶级的政府，公社实现了所有资产阶级革命都提出的廉价政府的口号，因为它取消了两项最大的开支，即常备军和官吏。由此可见，建立廉价政府的重要法门是压缩一切不必要的开支，这也与中央一直倡导的构建节约型社会不谋而合。不过，政府“三公消费”究竟以何为限，还是应“一切从实际出发”。比如，在互联网兴起以前，政府根本不需要建立相应的监管部门，但随着互联网发展的日新月异，各种问题不断产生，政府对此加强监管也是势在必行，政府行政成本随之扩大。再者，在某些地域宽广的地区，由于地理条件的复杂，仅是政府的公务用车就是一笔不菲的开支。从这个角度来分析，“三公消费”扩大也有一定合理的部分，不能一棍子全部打死。

“三公消费”倒逼政府治理转型的第四个维度是建设阳光政府，倡导透明消费。哲人云：阳光是最好的防腐剂。只要将所有的消费公之于众，必然会对政府产生一定的约束作用。对于公务接待，应制定明确的标准，并请社会各界进行监督。如在香港，政府公务接待有明确上限，午宴每人350元，晚宴450元，政府各部门必须按照相关的政府规例和指引，处理公务接待事宜，并由部门首长或副首长亲自批核所有报销的开支。对于公务用车，可根据各地经济发展实际情况及财政承受能力，逐步实现货币化，并在其薪酬中加以体现。有些地区已经进行公车货币化改革，积累了一定的经验，关键在于中央政府能否下决心并采取切实可行的措施推动这项工作。对于公费出国，应具体情况具体分析，必须注意的一个倾向是，绝不能将出国视为政府官员的一种福利。前几年曾出现某地领导为出国“考察”而虚构邀请函的荒唐事件，需引起重视。此外，建设阳光政府还需对“三公消费”加强审计监督，通过报纸杂志、广播电视等大众传媒，保障公民的知情权、自由表达权以及监督权，并逐步实现审计监督结果的公开化，让全社会都参与监督，力争遏制住不断膨胀的“三公消费”。

任何一个国家“三公消费”控制机制的建立健全都需要较长的时间，绝非一日之功。美国花费了30多年的时间，才成功建立了真正意义上的财政税收体制，将政府曝光在阳光下，为美国成长为现代国家扫清了障碍，被誉为“美国的进步时代”。我们期望，这次公开“三公消费”将成为中国政府治理转型的新起点，而非一时的应景之举，由此进入“中国的进步时代”。

作者单位：国家行政学院

（责编/朱艳秋）