清末民初地方自治主义的变迁

从十九世纪后五十年到二十世纪前三十年，是中国近代史上最混乱的时期。内乱外战，延绵不断，政局动荡， 国势渐微，眼见皇位不保，清廷被迫变法以延帝祚，虽苦心经营，亦难挽颓势，终于在督抚的胁迫和革命党造反这两股力量的冲击下一朝瓦解。在导致清帝逊位的政治角力中，督抚、他们手里的新军及他们所代表的地方势力起着从内部瓦解朝廷的作用，不容小觑。实际上，在辛亥起事前十一年，大权在握的督抚们已经不露声色地与清廷分庭抗礼，庚子年的“东南互保”与造反无异，清廷竟无奈地忍受了朝臣的羞辱。地方势力的兴起与他们摆脱朝廷控制的能力逐渐增强，成了晚清政治的一大特色，它奠定了清末预案中地方自治的民意基础和民初的联省自治运动。在清末民初，虽然地方主义和联省自治都曾被地方势力用作与中央集权做斗争的政治工具， 但它在理论和实践上对中国的政治制度创新，起到了探索和实验的功效。

清朝的中央集权制是中国历史上最强大、最完备的制度，除了旨在加强中央对地方的控制，还有一层深意：加强对汉人及汉人官吏的控制。自清朝入关到太平天国起义前的二百多年里，权力牢牢控制在皇帝和满族王室、满族官吏的手里。清廷在与太平天国作战中连遭败绩，形势危急，不得不起用像曾国藩这样的汉人募兵平叛；在剿灭太平军之后，又不得不起用李鸿章的淮军围剿捻军。因作战的紧迫，朝廷给了督抚在地方上募勇练兵、荐官任事和筹饷理财的权力，待持续二十多年的内乱平定后，清朝最有作战实力的军队已完全落入了汉人之手。不仅如此，原先由中央支配各省的人事和财政大权也落到了汉人督抚手里。宣统继位后，摄政王及皇室权贵难以忍受地方势力日益坐大，曾想利用筹备立宪的时机，收回督抚手中的权力，但立即受到督抚及地方势力的顽强抵抗。在朝廷与地方势力的明争暗斗中，暴发了四川的“保路运动”，紧接着，武昌城里响起了催命的枪声。

武昌首义，各省督抚纷纷通电独立，清帝在各省一片独立声中黯然逊位。革命党人请漂泊海外的孙中山回国组织临时政府。一九一二年元旦，中华民国临时政府在南京成立，孙中山任临时大总统。南京国民政府由各省实力派要员或由他们推荐的人士组成，兵权在省，立法与财政权在省，中央政府无兵无钱，国家的政治重心在省一级。此时的中华民国，实际上成了一个松散的联邦国家。

南北议和之后，袁世凯接替孙中山任中华民国大总统。上任不久，便开始筹划从财政改革上入手，强行分税制，把各省的主要税种控制在中央， 继而又下令严禁各省向外国银行借款，此举基本上把各省的财政权收归中央。接着又开始削督、废省、收兵权，企图一举消灭地方自治势力，集权中央，为复辟帝政铺路。南方各省对袁世凯推行中央集权的强烈不满引发了反袁的“二次革命”。袁世凯暗杀宋教人，也把人推向了反袁的同盟军中。

在与袁世凯的斗争中也和各省督军一样，打起了地方自治旗帜，借以反对袁世凯的北京政府。值得思考的是，虽然在后来的北伐战争及南京国民政府时期，在政治上又渐渐走向集权，但孙中山和其他领袖当时在政治上的确是倾向于地方自治的，县级自治、省级自治一直是孙中山“宪法之治”的核心内容。《建国大纲》第十六条规定：“凡一省全数之县皆达完全自治者，则为开始时期，国民代表会得选举省长，为本省自治之监督”；第二十三条规定：“全国有过半数省份达至开始时期，即全省之地方自治完全成立时期，则开国民大会，决定宪法而颁布之。”孙中山民国五年在上海政见演说会演讲时亦说：“地方自治者，国之础石也。础不坚，则石不固。观五年来之现象，可以知之，今后当注全力于地方自治。”但从清末民初政治斗争的轨迹来看，政治家和地方军阀往往是在与中央作斗争时便祭起地方自治的法宝，一但中央政府后，便开始向中央集权发展，逐步压制地方自治的空间，直至取缔地方自治。

民初的联省自治本是清末地方主义的延伸，它的出现有着特殊、复杂的政治背景和思想背景。清末西学东渐，西方思想开始影响中国知识分子。失败后，像康有为、梁启超这样的维新人士纷纷避难海外，大量学生东渡日本求学，他们广泛接触明治维新后已经成熟起来的日本政治制度，了解英、美、法、瑞士的联邦政治和自由主义的思想，把联邦主义的理论和国外的地方自治经验传播到国内，留学生、维新派、革命党人在自治理论研究和思想的传播上起了很大的作用。在外来思想家中，卢梭对中国早期联邦思想的形成影响最大，梁启超1901年发表了《卢梭学案》，辛亥革命时，各省的独立运动便以梁启超介绍的卢梭思想做理论基础。美国学者杜威在应邀来华演讲时，把美国的联邦制度和美国的政治自由联系起来，认为这是完美的结合。胡适也有这种思想，大力宣传杜威的学说，这是对期待中国由地方自治起步逐渐实现的人们的肯定和鼓励，使他们的奋斗有了目标。检阅民初报刊，从辛亥革命直到抗战前南京政府执政的十年里，介绍、研究、宣传地方自治、联邦主义、联省自治的文章多如牛毛，众多著名的学者、文人、政府官员、报刊编辑都写过这方面的文章，的确起到了舆论导向作用。但也应该看到，民初西方思想在中国的传播所造成的影响，主要还是在学术界和知识分子。联省自治的更实在原因，是袁世凯死后各省对北洋系武人把持下的中央政府的极度失望、对军阀连年内战的怨恨和无奈之举。尤其是当以广东为基地公开讨伐北京政府之后，夹在南北之间的各省地方势力深怕战火烧到自己的地盘，在国宪未定、国家行宪之日无望的背景下，湖南首倡省宪，四川、浙江、广东、江苏、湖北、云南、贵州、广西也纷纷制定省宪，地方官吏、士绅协商联省自治，把保境安民建设乡梓视为力所能及的政事，他们图强自保，以苟活于军阀混战的乱世。

北伐胜利后不久，南京国民政府便也开始在统一的旗帜下向中央集权发展。裁兵、币制改革、财政改革，一步步收回各省的自治权限，终于引起地方势力的强烈反弹，南京政府与广西、山西地方势力的摩擦和战争，重演了民初中央集权与地方自治斗争的历史。南京政府在内忧外患下再也无力用武力实现中央集权，终于向地方势力妥协，维持着一个地方仍享有很大自的外表上统一的中央政府。

台湾学者胡春惠教授这本《民初的地方主义与联省自治》，从清末地方主义形成的根源一直写到民初各省独立、自治直到联省自治的成因，史料丰富，广证博引，见识独到，解析透彻，是一本研究民初地方自治历史的极有份量的学术著作。本书在台湾出版多年后能在大陆出

版，弥补了这一学术领域的空白。