试论公共档案馆建设的制度困境及对策

公共档案馆，原是西方一些国家使用的名称，最早依法命名的“公共档案馆”是英国于1838年依据《公共档案法》而设立的国家档案馆，其后，陆续被各国档案界所接受和采用，而我国出现“公共档案馆”思想，只是在进入21世纪以后。近些年来，各级国家档案馆也在适应社会的需要，主动改变单纯为党政机关服务的思路和做法，逐渐打开封闭的大门，已在一定程度上体现了“公共档案馆”的功能，学术界因此也开始对“公共档案馆”建设进行研究和讨论。但是必须清醒地看到，当前档案部门的实践还基本处于局部的、自发的阶段。距离严格意义的公共档案馆还有很大差距，不仅存在认识上、实践上的差距，更存在法律制度方面的差距，这是公共档案馆建设的根本问题。

我国公共档案馆建设存在的观念错位和制度缺陷

我国各级国家档案馆的设置始于20世纪50年代，性质为综合档案馆，主要承担党政机关形成的文件材料集中保管和利用的职能。长期以来，我国将国有档案视为一种由各级国家机构、社会组织形成并为其服务的“内部资产”，带有深刻的机关“胎记”。正是由于这种长期的、顽固的滞后认识，以及档案部门在“公共档案馆”的理论、实践、资源、设施等诸方面的准备不足，导致对公共档案馆建设存在观念的局限和制度的缺陷。

1　对公共档案馆的性质，特征和功能模糊不清，认为拓宽档案馆的社会服务功能，即可成为公共档案馆，表现出认识上的浅表性

档案馆是具有公共服务性的公共事业单位，一般认为，公共事业单位的重要职能是通过自身的资源和优势，为社会提供各种服务。近年来，档案部门随着对外交流的增多，向公众开放档案的意识在不断增强，各级档案馆逐步尝试从公共服务角度来考虑档案馆的建设。发端于广东的“政府可公开文件向社会开放利用”(简称“现行文件公开”)的做法，使综合档案馆出现了公共档案馆的萌芽。国务院颁布的《政府信息公开条例》规定“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利”，又为公共档案馆的建设向前推进了一步。但是，档案部门对公共档案馆仍然存在较大认识误区：认为开展公共服务即可以建设公共档案馆；或认为档案信息最大限度向社会公众开放，通过各种展览、史料出版等开放档案、拓展档案馆的功能，就可建设成为公共档案馆。这是一种片面的、浅表性的认识，或者是不完全的认识，这些认识没有完全领会公共档案馆的真正内涵，没有把握公共档案馆的实质特性，忽视了从档案资源建设角度，来推动公共档案馆建设，这种片面性的理解有可能会阻碍公共档案馆的建设。

2　对公共档案馆追求外在的，形式上的硬件建设，认为为公众提供舒适的阅览环境，即可建成公共档案馆，表现出认识上的片面性

正是由于对公共档案馆认识的偏差，导致各地档案部门片面追求档案馆合建设，或以公共档案馆的名义，追求档案馆合的“大而全”，出现了馆台面积的攀比。2002年，国务院《政府工作报告》提出“加强图书馆、博物馆、文化馆、科技馆、档案馆等公共文化和体育设施建设”，国家首次明确将档案馆列为公共文化设施，这引起了档案界对公共档案馆建设的热烈讨论，但这些讨论基本是基于档案馆物质方面如何围绕公共档案馆的建设，因此而掀起了档案馆合建设高潮，“以公共档案馆的理念推进档案馆(台)建设”，成为当前档案部门共同的思想。但是，我们必须澄清一种认识，虽说公共档案馆建设必须依托良好的档案馆设施，充足的、可供多人同时利用档案的空间，但档案馆的公共设施建设，并不等同于公共档案馆建设，档案馆合只是公共档案馆建设的必要条件，而非充分条件。因而，片面追求档案馆合的“大而全”，是建设不成公共档案馆的。

3　对公共档案馆建设。仍未触及其最根本的问题，即缺乏从制度方面解决档案馆的公共性问题

有学者认为：所谓公共档案馆，是指从档案馆的环境建设到资源储备，从现代技术应用到信息开发水平，都要具备公共性，具体体现在档案馆管理的开放度、资源的共享度和接待的满意度等方面。前面的两种认识，无论是追求档案的最大限度向公众开放，还是追求档案开放服务物质条件的优化，显然都存在明显的缺陷。一是缺乏对公共档案馆的研究，对于公共档案馆的有关基本理论问题，尚未厘清脉络，二是尚未触及公共档案馆的根本――公共档案馆建设的法律法规等制度保障体系建设。由于历史的局限性，现有档案法律制度将各级档案馆定性为为党和国家各项事业发展的服务机构，为社会公众服务居于其次地位，或者没有为公众服务的职能，对公共档案馆的制度规定可以说是空白，因而，至今没有真正意义上的公共档案馆。目前，档案界(包括高等院校的档案学者和档案部门的资深专家)对公共档案馆研究更多的是涉及公共档案馆的定义、性质、功能地位及其他方面的理论论述，而未涉及公共档案馆的法律制度调整、修订，即缺乏从制度方面解决档案馆的公共性问题。因而，这些是外在的、表象的、形式的改变，没有涉及内在的、根本的制度改变，制度不变是无法建立起公共档案馆的。

公共档案馆建设的制度调整

《新制度经济学》关于“制度”的论述，有两个基本含义：一是指“在一定历史条件下形成的政治、经济和文化等各方面的体系”(“制度”的宏观含义)；一是指“要求成员遵守的，按一定程序办事的规则”，即制度是一种规则，是“众所周知的约束人们行为的各种规则”。制度包含内在制度和外在制度，内在制度又称为非正式制度。外在制度也称正式制度，包括政治、社会和法律制度，由政治权力机构自上而下设计出来，强加于社会并付诸实施的各种规则。在约束人们行为规范中发挥作用的主要是外在制度。

1　重新审定和修改档案法律法规，确立利于公共档案馆建设的法律制度

建设公共档案馆，需要从制度的各方面进行研究，重点应解决以下制度问题：

明确公共档案馆的性质、地位。《中华人民共和国档案法》是国家档案工作的根本法律制度，由于《档案法》未涉及公共档案馆问题，未明确提出公共档案馆的概念，因此，必须对《档案法》进一步修订，将公共档案馆的名称明确列入国家和地方档案法规，并作出相关功能的规定，明确规定公共档案馆的性质、职能、功能地位和建设机制，以及档案信息共享原则等等。通过这一档案工作的根本大法，将我国各级综合档案馆引向公共档案馆。同时，与此相应的各类法规、规章和规范性文件做出相应的调整，完善一切有利于公共档案馆建设的制度。

调整档案资源建设制度，以制度形式完善档案资源建设体系。我国现行的档案法律制度中，对档案馆保管国家档案资源有相应的规定，如《档案法》第

八条“中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。”但是，纵观我国关于档案资源建设的法规规章，都是基于综合档案馆的基础上，针对国家机关档案资源的管理，其档案资源的来源基本属于机关单位的文书档案和少量的其他档案，党政文书档案构成综合档案馆的资源主体(现通过资源整合，资源结构有所改变)，这就存在较大的缺陷。作为公共档案馆，其档案资源应涵盖本地区各种类型的档案，包括国家机构形成的全部档案，如机关文书档案、各种专业档案，甚至包括社区、农村档案，民间机构档案，家庭、个人档案等等。因此相关的档案法律制度中，应重新规定公共档案馆档案资源的来源、范围及途径，完善档案资源的建设体系。要切实加强公共性档案信息资源的集聚与整合工作，扩大档案资料接收进馆范围，缩短档案资料接收进馆期限，加大新领域建档力度和全方位征集社会散存档案资料等。只有极大丰富了档案资源，才能满足社会公众对档案信息的多方面需求。

另外，随着信息化建设的迅猛发展，大量电子文件产生、归档。电子档案急剧膨胀，现行档案法律制度中尚无系统的规定。因此，作为档案资源一种存在形式，其管理问题急需依法加以规范，也应通过制度调整将其纳入公共档案馆管理。

调整档案资源开放利用制度，以制度形式完善档案资源利用体系。“公共档案馆”的根本特征是全方位向社会提供服务，使馆藏档案资源为全体公民所共享。据有关专家统计分析，现通行于网络上的80％的有效信息掌握在政府手中，而政府的信息绝大部分存在于档案馆中。从发达国家公共档案馆的经验看，“能向社会公开，满足公众需要”，是构建一个名副其实的公共档案馆必须具备的基本条件。因此，公共档案馆作为公众自由平等地获取档案信息的重要平台，必须完善档案开放制度，构建与公共档案馆相适应的档案资源利用体系。《档案法》规定各级国家档案馆必须根据法律开放馆藏档案，但对开放档案只有原则性的规定，如：第十九条“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放”，如果完全按照这一制度执行，意味着凡未满三十年，原则上可以不向公众开放。而《政府信息公开条例》规定非保密的政府信息必须即时公开，如果这些信息(包括文件)一旦归档转化为档案，则须受三十年期限的限制而进入“尘封期”，这种逻辑是自相矛盾的，反映出制度的不协调性。档案开放期限的制度已经极大地限制了公众对档案信息资源的利用，这也与公共档案馆的公共性相违背。因此，必须重新修订《档案法》等法律制度，调整现有法律制度中对档案开放的规定。

完善公共档案馆的物质保障体系。国外公共档案馆的具体做法表明：档案馆合作为档案信息资源的“集散地”，是公共档案馆建设的实物性保障，而作为公众获取公共信息的“策源地”，必须具有便于社会公众造访的馆址场所及适宜的文化氛围，因此，公共档案馆的馆址选择及内部布局必须具有良好的条件。而当前我国大部分档案馆的物质条件是无法适应公共档案馆建设的要求的。如：地理位置不合适，面积狭小，馆合陈旧，或设在党政机关的深宅大院里，社会公众难以进入，客观上把档案馆同社会民众相隔离。当今时期，档案部门不断追求档案馆的改善，也是基于从物质条件上，更加符合公共档案馆的需要。因此，应从制度上规定或引导各地政府改善档案馆条件，按照档案馆的专业特点和社会化要求独立建馆，从物质条件上满足社会公众利用档案的需要。

2　重新审定档案的属性，从制度和政策方面确定档案馆馆藏档案为公共产品

档案信息是档案馆的根本，离开馆藏档案信息，档案馆就失去了存在的根基。建设公共档案馆，首先必须确定档案的属性，确立档案信息为公共产品，只有属于公共的产品，才能向社会提供。根据公共管理学的公共产品理论，整个社会产品划分为公共产品和私人产品两大类。公共产品是政府为维持国家机器正常运转和社会经济稳定发展提供的各种产品和服务，具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性。美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者萨缪尔森(Samuelson)把公共产品的概念定义为“每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少”。档案是国家机构、社会组织和个人在各种事务中形成的，是社会公众共同拥有的成果。档案馆提供的档案信息，具有“非竞争性和非排他性”两种性质，任何人利用档案馆藏信息，都不能排斥他人利用该档案信息，档案馆的信息可以同时多人利用，可以重复利用。因此，从档案自身来看，其应为公共产品。只是由于过去国家对档案多认为是政府的“私有”成果，或因政治因素而定不对外开放，形成了档案信息闭锁机制，导致档案信息不能成为公众需要的公共产品。当前国务院已经颁布了《政府信息公开条例》，明确政府信息向社会开放，在这种背景下，馆藏档案信息大量向社会释放是必然趋势。也是社会公众的必然需求。因此，国家应从法律制度和政策角度，确认档案信息的公共产品性质，只有在这种前提下，档案馆才可以全面开放档案信息(国家规定限制开放的除外)，公众才可以获取自己所需的档案信息，档案馆才可以成为真正的公共档案馆。

总而言之，各级地方国家档案馆建设成为公共档案馆，需要法律法规等制度的保障，需要政府公共政策的扶持，用公共财政来支持公共档案馆提供档案的公共服务。根据我国档案事业发展需要，在大政方针不变的情况下，不断调整原有法律、政策，以满足社会对档案信息的需求，使公共档案馆成为人类精神家园中一个不可或缺的重要组成部分。