论经济法视角下的自然垄断行业的法律规制

摘 要：自然垄断行业在各国从管制到放松的发展，而我国自然垄断行业又呈现出独有的特征。因此，对自然垄断行业的法律规制，应该立足我国国情，从立法上完善，深化我国的经济体制改革。

Abstract:The natural monopoly industries in various countries to relax from the control of the development of the natural monopoly industries in China also shows unique features. Therefore, the natural monopoly industries of the legal regulation should be based on the condition of our country, from legislation to improve and deepen economic reform in China.

关键词：自然垄断行业 管制与放松 法律规制

Key words:Natural monopoly industries Control and relaxation Legal Regulation

作者简介：高巧燕：华东师范大学法律系2007级硕士生，研究方向：政府规制、市场基础理论

【中图分类号】D922.29 【文献标识码】A 【文章编号】1004-7069（2009）-06-0011-02

导语：自上世纪70年代起，西方发达国家就开始对自然垄断行业的管制进行改革，一方面将自然垄断行业的可竞争部分拆分，向市场开放，引入市场竞争机制；另一方面改革管制模式，实行激励性管制。随着经济体制改革的加快，我国政府在上世纪90年代初开始对自然垄断行业进行市场化改革，但总体来说，还处于初始阶段。本文主要从经济法的理念下，呼吁正确认识政府管制与市场的关系，提出加强立法上修改，以使对自然垄断行业的改革能够在法治的指导下进一步深化改革。

一 自然垄断产业的概念以及反垄断法对其豁免的理论基础

“自然垄断” 的概念源于西方经济学。19世纪中期，西方经济学家对它的认识止于生产要素的稀缺性导致了“自然”的垄断行业。到了20世纪80年代，从规模经济角度理解和阐述自然垄断理论。

自然垄断在法学领域则是纯粹的学术概念，并未出现在具体的法律规范中。一般认为自然垄断行业主要包括电信、电力、铁路运输和自来水供应等以提供公共服务为职能的企业或部门。即本文认为公用事业所处的行业也是自然垄断行业之一。笔者认为，外国的自然垄断行业是自由竞争的结果，而我国的则是行政主导的结果，这在借鉴国外经验的时候尤其要引起注意。

一直以来，各国的反垄断法普遍对自然垄断行业实行行业豁免，将其归属于反垄断法适用除外的领域。经济学者们一般从成本弱增性以及公共用品的安全性来论证其合理性。

从经济法的角度来看，这首先体现了经济法的社会本位价值。社会本位的发展促使个人、组织、国家必须考虑自己的行为（或者不行为）对社会利益的影响而做出利益平衡决策，自然垄断是社会本位在法律领域深层次作用的产物。

其次，体现了竞争与垄断的二重性。没有竞争就没有市场经济，但过度的竞争可能带来资源的浪费。竞争与垄断的二重性必然要求在反垄断的同时也要建立合理的反垄断适用除外的制度。

基于以上理论，美国在1914年公布的《克莱顿法》第7条做出了这样的规定：“对于基于下列委员会（局）授权完成的交易，本节不适用：美国民航局；联邦电信委员会；联邦电力委员会……”其他国家也类似。

二 自然垄断行业从政府全面管制到引入竞争的发展

最先为了防止企业天然追求利润最大化的本质，国家就对自然垄断产业进行全面的管制。其做法是授权某个企业，通常是国有企业，采取垂直一体化的结构，垄断一个产业或特定区域内某个产业的全部生产或服务，并通过法律保障维持他们的垄断地位。

随着对自然垄断行业的重新认识以及经济学上可竞争市场理论的提出，为自然垄断行业竞争机制的引入提供了理论上的支持。一些国家开始把自然垄断行业中的竞争性业务和垄断性业务区分开来，让私人企业参与竞争性公用事业的生产和供给。

各国反垄断法对自然垄断行业一般豁免的法制观念也随之改变，开始修改反垄断法。

在积极修订反垄断法的同时，也加强了行业部门立法的完善。比如英国20世纪70年代中后期开始以民营化为改革手段在公用事业中引入竞争机制，对相关公用事业领域的行业法律进行完善。但是，我国的自然垄断行业虽然具有西方国家自然垄断行业的一般特征，不过区别还是显著的。

三 我国的自然垄断行业目前的立法规制和现实困境

目前，我国规制自然垄断产业的法律有三类：一是规范一般市场竞争的法律，即1993年颁布的《反不正当竞争法》和2007年颁布的《反垄断法》；二是特定领域的产业法，如《铁路法》、《电力法》等；第三是国家宏观调控方面的法律，即1997年颁布的《价格法》。但是这些法律的实施效果尚值得怀疑。

笔者认为这首先是立法上的不完善，其次我国的自然垄断产业的垄断性是政府保护而形成的，与欧美国家是由于市场经济条件下的竞争而导致的不同。与发达国家相比，虽然中西自然垄断领域的改革时间相差无几。我国目前还处于从垄断走向竞争的探索阶段，我们改革的道路可谓是任重而道远，应该立足于现实，从实际出发，在法治的理念下指导改革。而我国现在自然垄断行业的现实是：

（一）我国的自然垄断行业实际上是落后的制度安排

中国公用事业的垄断现状，既不是什么“行政垄断”，也不是自然垄断。因为：公用事业毕竟不是完全自由竞争的产业，而且相关限制竞争或垄断的合法性是受到现行法和政策所确认的。

（二）宏观调控没发挥应有作用，企业效率低下

我国对自然垄断产业的宏观调控手段主要是价格调控，价格调控又分为政府直接定价和政府指导价。但由于自然垄断行业的特殊性，以及价格主管部门难以掌握其成本的完全信息，主要是以自然垄断企业上报的成本为依据，这样不但不合理，而且还会导致企业缺乏创新的动力。

（三）立法滞后增加了改革的难度

立法先行，是发达国家改革实践的一大特点。而我国到目前为止都是先实践后改革。立法滞后的直接结果加大了交易的成本和人为的因素，增加了改革本身的不确定性。比如我国铁路改革进程缓慢，甚至出现了反复现象，这其中“一个重要的原因就在于法律的滞后……从一定意义上讲，正是由于法律的滞后，才给铁道部行政权力的扩张留下了很大空间，从而增加了改革的不确定性。为追求政绩的最大化，铁路改革往往随着人事变更而出现中断，如“网运分离”方案仅仅存在了3个月就夭折了，就有这个因素在内。”①

四 完善我国自然垄断行业改革的经济法思考

（一）规范市场竞争的法律的完善和配套措施尽快出台

现在，国际上对自然垄断行业适用反垄断的规则的趋势是“一般适用，例外豁免”。但是，我国出台的《反垄断法》却没有对这个规定清楚。除了第7条外，其他条文均没有专门涉及自然垄断行业垄断问题。

总之，由于自然垄断行业的复杂性和专业性，在完善规范竞争的法律时，应当依其与公用事业专门立法的一般与特殊的关系，仔细权衡拟定相关法条，使之在反公用事业垄断中既不失统领、权威和实际的威慑力，不包办代替专门立法对公用事业的专业、细致、具体的调整。②

（二）各个自然垄断的行业立法过旧，应当尽快修改

我国的自然垄断行业存有《电力法》、《铁路法》、《邮电法》等，其立法的主要指导理念是保护国家基础设施的安全，但某些时候却成为自然垄断行业的保护伞。 首先，必须转变观念。应该认识到所谓基础设施由国家提供，这里的“提供”和“直接生产”是两个概念。其次，对规制机构设置、责权划分，被规制企业的权责关系，市场准入条件，服务质量等的内容应该做出明确的规定。

（三）修改《价格法》，完善价格听证制度

由于《价格法》是1997年修订的，经过了这么多年的发展，其中许多内容已经不适应社会的发展。建议建立健全政府制定价格相关制度。

总之, 对以行政势力为基础的自然垄断行业的改革，应该建立起一套适应中国自然垄断产业发展特点的现代规制制度，政府同时也需加强自身职能建设，转变职能，消除自身行为对市场秩序的消极影响。要将政府管理自然垄断产业的方式, 从对自然垄断产业运作和发展的直接控制, 转向通过法律法规授权下以市场为导向的规制, 从而深化转型中经济制度的改革。

参考文献：

[1] 王俊豪：《政府管制经济学导论》，商务印书馆2001年版。

[2] 孔祥俊：《中国现行反垄断法理解和适用》，人民法院出版社2001年版。

[3] 樊纲：《市场机制与经济效率》，上海三联出版社2002年版。

[4] 鲁篱：《公用企业问题研究》，《中国法学》2000年第5期。

[5] 史际春：《公用事业引入竞争机制与 “反垄断法”》，《法学家》2002年第6期。

[6] 史际春，肖竹：《 反公用事业垄断若干问题研究――以电信业和电力业的改革为例》，《法商研究》2005年第3期。

[7] 龚雅军，李广滨：《西方国家自然垄断行业改革及经验启示》，《长春工程学院学报》2008年第3期。

[8] 金三林：《公用事业改革的国际经验及启示》，《中国城市经济》2008年第6期。

[9] 宴小红：《自然垄断行业的管制和竞争理论研究》，《经济研究导刊》2008年第1期。

① 马国川：《铁路法》亟需修改，国际金融报2005年7月25日第5版。

② 史际春，肖竹：《 反公用事业垄断若干问题研究――以电信业和电力业的改革为例》，《法商研究》2005年第3期。