试论当前农村土地流转之权利转圜

摘 要：随着中国经济进入到了新常态，农村的便成为一个重要问题。而农村土地流转过程是当前农村的一个重要方面，为了更好地开展农村土地流转，我们需要在“权利”上下工夫。总体说来，当前农村土地流转需要处理好“权利”的三个方面：“确权”、“赋权”和“活权”，因为，“确权”是农村土地流转之必要前提；“赋权”是农村土地流转的必经步骤；“活权”是农村土地流转的必然要求。

关键词：农村土地流转；确权；赋权；活权

中图分类号：F321.1；D922.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）02-0015-02

新中国在进行了社会主义改造之后，我国的农村土地，法律规定属于国家所有，但实际处理都属于农村集体所有。改革开放后，我国施行家庭联产承包责任制，使农村土地的经营权从所有权中分离出来，使得土地使用和农业经济得到了极大发展，也极大促进了农业和农村经济的发展，成为农村的一项创举。但随着农村经济和中国的发展，也开始产生一些矛盾与问题，近年来尤为突出。农业的小规模分散经营，使许多大宗农产品缺乏竞争力。小农生产的重复、低效等，越来越难以适应当前农业市场化、国际化的要求，难以体现规模效益。

随着中国经济进入“新常态”，国家经济面临转型，农村土地问题成为当前经济中的一个重要问题。在我国农业发展的新阶段中，解决好土地问题成为解决“三农问题”的一个关键，也使资源得到合理配置。因为，土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障，农村土地制度完善与否，“土地流转机制”是否能适应现代经济的市场化发展，将对国民经济的发展产生深远影响。那么，如何才能解决好“土地问题”？事实上，解决好“土地问题”是一个复杂的、系统的工程，但是只要处理好其中几大关键性问题，“土地问题”的解决就既能符合经济效应，也能符合社会效应和政治效应。

一、“确权”是农村土地流转之必要前提

所谓“确权”，是指确定农村中土地的“权利归属”，即具体归谁所有。但首先要注意的是这里的“权利归属”与西方经济学中的“所有权”是有区别的。西方经济学中的所有权是指所有人依法对自己的财产所有的权利，其中包括财产占有权、财产使用权、财产收益权和财产处置权。而由于我国社会主义的特殊性，在《中国人民共和国宪法》中明确规定，我国的土地实行公有制，自然人不能成为土地的所有者。但这并不影响我国在农村土地流转过程中的权利确定，因为实行农村的家庭联产承包责任制后，并不影响农民对自己土地的使用权、收益权和处置权。具体到确定农村集体资产的产权，首先需要对财产进行分类。一般按照资产的性质进行分类，可以分为三类资产：第一类是资源性资产，如土地、林地等。第二类是经营性资产，如厂房等。第三类是非经营性资产，如道路等等。对于农村的各种资产，我们需要进行分类“确权”。

那么，对于农村土地的确权，就是指依照现有法律和法规，并且按照现有政策的规定而确定在某一范围内的土地的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的过程。当前，我国土地的权属都要经过土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，才能得到最后的确认和确定。

要完成好“确权”工作，必须要做好以下几个方面的工作。

1.要对农民的土地进行一次彻底的实测。改革开放以来，农村社会和农村经济发生了重大的变化，农村大学毕业生举家迁徙到城市，以及大量的农村务工人员进城，并且在城市安家落户，这些情况使早前的测量已经变得不够准确，为了更加准确地进行确权，需要在农村土地流转地区实施一个精确的实际测量，从而获得一个准确的数据，为后一步的工作做好准备。

2.“确权”过程要充分考虑到地方政府的意愿。对农村农民的土地进行“确权”可能会对地方政府未来工作造成影响，尤其是使得未来征收土地方面的难度变得更大。以前一些地方的征地工作，是把农民排斥在土地增值收益分配之外，农民决定不了土地的买卖，更不能与土地买方进行平等的价格商谈。而“确权”以后，可以在一定程度上防止此前的乱征地等现象，并且也起到保护农民利益的作用。但是，很多地方政府很难适应这种变化，从而开展“确权”的积极性就不强烈，使得地方政府的意愿不强，因此，在确权的过程中，似乎应该适当照顾到地方政府的利益。

二、“赋权”是农村土地流转的必经步骤

所谓“赋权”，把农村农民承包土地之上的各种权益赋予农民。换句话说，所谓“赋权”就是要解决农村土地的使用问题。

农民在土地流转中到底获得多少权利？以及怎样获得这些权利？这些问题都是值得我们在“确权”之后进一步思考的问题。大致说来，农民在农村土地流转中应该获得以下的一些权利。

1.公平地分享土地增值所带来的收益之权利。为了让农民获得这项权利，我们需要进行一定的制度建设来进行保障。即是准确地界定土地之征收范围，依法遵照执行土地征收程序，对于被征收土地的农民进行一种安全机制保障，从而使这些农民能够真正地获得其土地流转中的增值收益。这也是我们进行农村土地流转的一个重要初衷。正如《深化农村改革综合性实施方案》中提出的：“农村土地征收制度改革的基本思路是：缩小土地征收范围，规范土地使用程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”①

2.“赋权”应该具有完整性和综合性，注意不要忽略和故意省略其中的一些特别权益。即是，要赋予农民土地承包经营以完整的权利，真正让农民对承包地享有占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保。允许农民以自己的土地权利等方式来入股，以发展农业产业化经营，使土地承包经营权所包含的占有、使用、收益、处分四项权能更加完整。例如，在国家法律的许可范围之内，适当地、适时地给予农民以确实的权利，使农民在土地流转过程中真正获得收益。

3.按照农村的土地性质进行分类赋权，从而使农民不仅享有占有、收益的权能，而且也应有处分的权能，也就是可以抵押、担保、转让、继承，以至发展多种形式的农民股份合作。可以在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点。对于农民的耕地采取承包、转让、协调等合作方式，对于草地，要制定出善草原承包经营制度的文件和规定，以规范草原承包行为和管理方式。只有充分地给予了赋权，才能调动广大草原牧民的劳动积极性，从而使牧民的合法经济收益更加高效，更加有保障。对于农村的集体性土地资产，我们在进行农村的土地流转过程中，也需要让这一部分土地活动起来，使农村集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩使用权能够有序流转。

“赋权”的关键在于要在基本完成农村集体土地所有权确权登记颁证的基础上，按照不动产统一登记原则，加快推进农村土地承包经营权确权登记，并且进行试点，在试点的基础上进行推广和铺开，从而能够总体上达到确地到户，使之确权、确股、不确地，以便更好地赋予农民权益。

三、“活权”是农村土地流转的必然要求

所谓“确权”和“赋权”，是指明确农民的合法权利，让农民在农村土地流转过程中真正在法律和法规的许可范围内获得收益。因此，“确权”和“赋权”是“活权”的基础，只有把“确权”和“赋权”工作做好了，才能实施好“活权”。

所谓“活权”，也就是农村土地流转过程的实际运转模式。因为只有创新活权才能让农民的权利进一步“物化”，获得实实在在的收入。放活土地经营权，就是允许承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体，发展多种形式的适度规模经营。相比于“确权”、“赋权”之类的制度设计而言，“活权”更需要我们开动脑筋，去鼓励各地进行实践上的探索和创新。

1.“活权”要坚守“底线思维”。国家明确规定，我们在落实活权时一定要坚守三大定线：“坚守土地的公有制性质、耕地红线不突破、农民利益不受损，防止出现颠覆性的错误。”这样，我们在进行“活权”时便有一个约束框架，从而使得我们在进行“活权”时避免逾越其权利范围。因此，我们在“活权”时，要坚持落实好集体所有权制度，确保农户承包权制度的落实，再来放活农民手中的土地使用权。

2.“活权”活动，实际上是一个创新过程，也是需要我们发挥主观能动性的过程。既然是一种创新活动，自然应该按照创新活动的规律来进行处理。首先，要进行制度建设，使得能够保障“活权”中各方收益人都能得到实惠。其次，我们应该学习其他地方有益的、先进经验，从而在别人的先进经验基础上进行再改造，以便形成适合自身的“活权模式”。再次，我们建立起一种联动机制，即省-市-县-镇-乡五级联动，建立起一种信息共享机制，从而进行信息全覆盖，使得“活权”的创新形式和内容能够被相互学习和借鉴。再有，还可以创建其各类交易平台，以方便“活权”的顺利进行。例如，可以建立集体权管理、土地使用权交易、资产评估、融资担保、小额贷款、抵押等各类服务，从而最大限度为农民土地流转过程构建起一个完善的服务体系网络，以使“活权”和创新能够顺利的进行。最后，先进帮助后进。可以让率先开始的“活权”的地区和农民，通过自己的事例向邻近“活权”地区进行言传身教，从而培育出适合各自特点的农村土地流转模式。

总之，保障农民的利益是农村土地流转的出发点和落脚点。指出：“消除贫困、改善民生。实现共同富裕，是社会主义的本质要求。”“没有农村的小康，……就没有全面建成小康社会。”②土地是农民赖以生存的基础，以土地集体所有为基础的农村集体所有制，是广大农民实现共同富裕的根本制度保障。因此，农村的土地流转必须确保的是农民获得土地流转的实惠，这也是社会主义的本质要求。

同时，当前我国经济发展进入到了新常态，新型的工业化、信息化、城镇化和农业现代化相互协调推进，农村经济正处在深刻变革的时期，但农村改革涉及的利益关系复杂、各种目标杂陈、影响因素多样，因此，只有在农村土地流转问题上把权利关系理顺，才能使农村的经济资源得到合理的配置，又能使农民获得实利，从而最终实现共同富裕。