新型城镇化视角下县域城乡统筹发展模式探究

摘 要：通过对陕西关中地区、陕北地区和陕南地区城乡统筹发展现状和存在问题的分析总结，构建了三大区域城乡统筹发展的不同发展模式，并以蒲城县、神木县、柞水县为例，从各自的县域发展背景、发展模式以及发展策略等三个方面进行了实证分析研究，以期对陕西三大地区或全国其他地区的同类型县域地区的城乡统筹发展与实践具有一定的参考意义和借鉴作用。

关键词：三大地区;城乡统筹;发展模式

Abstract：Through summarize and analyze the status and problems of urban-rural integrated development in the Central， Northern and Southern Shaanxi regions， it built different development patterns to the three region. In the case of Pucheng， Shenmu and Zhashui country， three aspects on background， patterns and strategies is analyzed. Through the study， it has a certain reference significance for other same type regions in Shaanxi and nationwide.

Key words：three region;urban -rural integrated development;develop pattern.

中图分类号：C912 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2015）-04-24（7）

1 引言

陕西省在全国城乡统筹的大背景下，自2009年以来，先后积极开展了市域及县域层面的城乡一体化工作，初步形成以县城为中心、以重点镇为支撑、以新型农村社区为基础的全省城乡一体化发展框架，同时，由于关中、陕北、陕南等三大地区自然、经济及社会环境的差异性较大，其城乡统筹发展模式也各不相同。故本文对陕西三大地区城乡统筹发展模式进行一定的探索和研究，以期对其他相似区域的城乡统筹发展提供一定的借鉴和启示。

2 关中、陕北、陕南三大地区城乡发展现状及存在问题

2.1 区域概况

陕西省地处内陆腹地，居于链接中国东、中部地区和西北、西南的重要位置。南北狭长，地势南北高，中部低（见图1）。秦岭、乔山横贯全省东西，把境内由北向南划分为三大地貌单元：陕北黄土高原、关中平原和陕南秦巴山地。关中平原地区（以下简称关中地区）包括西安、宝鸡、咸阳、铜川、渭南和杨凌5市1区及其所辖54县（市、区）;陕南秦巴山地地区（以下简称陕南地区）包括汉中、安康、商洛三市;陕北黄土高原地区（以下简称陕北地区）包括榆林和延安两市。

关中地区地形地貌分为渭河平原、渭北台塬、关中北部低山丘陵和秦岭北部山地（见图2），土地面积5.55万平方公里，占全省的27%，2013年底，人口2365.18万人，占全省的62.57%， GDP达10046.13亿元，占全省的61.84%;是全省经济社会较发达地区，亦是西北地区人口密度最高，经济、文化教育、科技相对发达的地区。

陕北地区位于毛乌素沙漠南缘，北灵山、药王山和黄龙山一线以北，长城以北为风沙区，中部的黄土丘陵地带，南部塬地与平梁相间，境内分为长城沿线风沙生态区、黄土丘陵、塬、沟壑生态区和黄龙山、子午岭土石山生态区等三大区域，土地面积8.03万km2，占全省的39%（见图3）。2013年底，人口557.64万人，占全省的14.75%， GDP达4200.89亿元，占全省的25.86%。该区是我国能源矿产资源资源最丰富的地区之一。

陕南地区北依秦岭，南屏巴山，地质地貌可分为：秦岭山地、河谷盆地、巴山山地三大区域，土地面积约7万km2，占全省的34%（见图4）。2013年底，人口857.21万人，占全省的22.68%， GDP达1997.16亿元，占全省的12.29%。该区水资源、森林、金属矿产、珍稀动植物、农牧林特、旅游等资源十分丰富，是我国自然资源最富集的地区之一。

2.2 城乡发展现状

2.2.1 城乡人口分布

由于三大区域自然地理条件差异较大，使得城乡分布、人口与城镇化发展具有明显的地域特征：关中地区处于平原地区，地势相对平坦，自然地理条件较好，因此，城乡居民点分布相对集中，且村庄规模较大，而陕北地区位于黄河中游，南北分属黄土塬、梁、峁、沟壑区和毛乌素沙地区，地形破碎，复杂的地形地貌条件使得该区城乡人口分布较为分散，城乡居民点多沿河谷川道建设;陕南地区则除部分用地处于河谷盆地外，大多地处秦岭、巴山山地，境内山峦重叠，河谷纵横，复杂的地形地貌条件使得该地区村庄分布较少，且分布较分散，因此，汉江、月河、丹江沿岸也成了陕南城乡居民点的最佳生发带，具体分布现状如下所述：

2013年，全省人口密度平均值为182人/平方公里，陕北地区在三大区域中人口密度最低，每平方公里仅分布有79人，关中地区人口密度最大，每平方公里分布有423人，陕南次之（为104），同时，陕北地区和陕南地区每百平方公里村庄数量尚仅有11个和10个，均不足关中地区的一半（关中地区21个）。

2.2.2 城镇化发展

陕北地区城镇受地形地貌、水资源约束等条件影响，其城镇分布密度较低，且分布相对分散，每千平方公里城镇数不足3（为2.83）个，而关中地区由于地势平坦、经济社会发展基础较好，城镇分布密度较大，接近8个，陕南地区次之，为5个。2013年底，关中、陕北、陕南三大区域的城镇化水平分别为54.41%、47.71%和33.86%，陕南城镇化水平最低，一方面由于该地区地形地貌复杂，另一方面由于该区工业发展受限，工业基础薄弱，工业化程度较低，吸纳农村剩余劳动力的能力不足而导致;而陕北地区是陕西省城镇化发展较快的区域之一（年均增长速度超过1个百分点），其能源化工业是城镇化的主要动力，其它产业贡献小。此外，现状城镇等级规模结构中，三大地区均存在等级规模结构不完整，层级不协调的现象，整体呈现出“一大众小”的局面。

2.2.3 产业发展

关中地区历史悠久，工农业生产发达，科教综合实力位居全国前列，是全国航空、航天、机械、电子、农业等领域重要的科研和生产基地，也是全国高等教育的重要基地。目前，关中地区产业及城镇已有相当程度的聚集，是全省的电子信息、装备制造、有色冶金、医药、纺织及旅游、果业、畜牧业和蔬菜业生产集中区。陕北地区是我国能源矿产资源资源最丰富的地区之一，煤炭和天然气资源储量大，易开采，亦有相当储量的石油和油页岩，目前已初步形成了以能源化工、特色农产品加工、旅游业为主导的产业结构，该地区以能源化工工业为主导的工业体系有力地推动了当地经济的快速发展。陕南地区虽然水资源、森林、矿产、珍稀动植物、农牧林特、旅游等资源十分丰富，但由于处于国家和陕西省南水北调水源主产区，为保证“两江清水送北京”、“陕南清水润关中”，一些与当地资源密切但耗水量大、有污染的工业项目受到一定的限制，使得该地区除汉中盆地区在“三线”建设时期建设了一批现代装备工业外，地方工业体系基本没有建立起来。

2.2.4 经济发展

2013年，陕北地区GDP总量达到4200.89亿元，比上年同比增长28.9%，增幅较大，人均GDP达到49958.85元，位居全省三大区域之首。关中地区GDP总量居全省之首（10046.13亿元），但人均GDP低于陕北地区。而陕南地区滞后不仅表现在GDP总量和人均GDP上，还体现在其发展速度上，2005年陕南国内生产总值占全省比重为12.20%，而2011年降为11.30%;2005年至2011年生产总值全省平均年增长14%，其中陕北、关中、陕南分别为23%、13%和9%，陕南增速明显低于陕北和关中。

2013年，陕北、关中、陕南三大地区城镇居民可支配收入分别为27232元、28627元、22319元，农民人均纯收入分布为8684元、9664元、6633元，收入差距比均达3.3：1以上，绝对差距达12000-16000元之间，三大地区城乡发展仍存在较大差距。

2.2.5 生态环境保护

陕北地区现状生态环境基底较差，其生态环境结构和容量很难支持快速的工业化进程，资源开发对极端脆弱的生态环境所带来的负面效应较大。陕南地区自然生态基底较好，但生态保护的战略需求需要保育好秦巴山区和河流水系，要求更多的山区居民“下山出沟”，产业和城镇向川谷地带聚集。而关中地区自古就有“沃野千里”的美誉，整个地区地势上开敞高爽，农耕、居住和生活的生态基础条件都很好，但这些以山林、湿地以及农田为主的生态系统都比较脆弱，很容易受到人类活动的干扰，而且一旦破坏，恢复的难度比较大。

2.3 存在问题

由于地位区位差异、资源分布不均以及地貌条件的不同，使得三大区域在区域城乡一体化发展中面临不同的发展困境，见表1。

3 关中、陕北、陕南三大地区城乡统筹发展模式构建

由于三大地区自然地理条件的差异和城乡发展水平的不均衡，在现阶段要实现城乡全面均衡发展难度较大，因此，要实现城乡统筹发展，则首先必须根据现状条件和基础，把区域划分为不同的发展区域，通过“分区引导、错位发展”等发展模式，实现城乡统筹全面融合发展。其不同区域发展模式指引如下表所示（见表2）[2] [3]。

由于三大区域均存在着中心城市发展突出，小城镇发展不足的“一大众小”局面，因此当前，针对陕西三大区域来讲，统筹县域城乡发展工作迫在眉睫，故本文选取关中地区的蒲城县、陕北地区的神木县和陕南地区的柞水县为例对三大区域的城乡统筹发展模式进行案例化分析研究，一定程度上验证了三大地区的城乡统筹发展模式，以期对陕西三大区域的城乡统筹发展工作有一定的借鉴和指导意义。

3.1 关中蒲城县――平原地区城乡协同一体发展

3.1.1 发展背景

蒲城县位于关中平原东北部渭北黄土台塬地带、渭南市中部，农业生产条件良好，粮食、瓜果、畜牧和设施农业等极为发达，农业产业化水平较高。截止到2013年底，全县辖17镇，县域总人口74.59万人，全县GDP完成141.87亿元，城镇居民可支配收入达到24800元，农民人均纯收入达到7615元。目前，蒲城县已发展成陕西的人口大县、农业大县、建材大县、能源大县和文物大县，有“中国酥梨之乡、焰火之乡”之美称。

3.1.2 发展模式

针对当地城乡差距较小，农村发展条件较好、村庄分布集中且具有一定规模的现状基础，规划提出“县城+田园小镇+新型社区+现代农业”的“城乡并进”发展模式，即在发展城镇体系的同时，实现基础设施和公共服务设施向农村地域的延伸，通过村庄合并建设新型农村居民社区，实现城乡融合[1]。

3.1.3 发展策略

（1）优化布局，确定整体空间发展格局：通过采取以强化产业引导、人口和经济的空间集聚为途径的发展模式，实现蒲城县域城乡空间布局体系应从之前的不均衡发展战略逐渐向均衡发展战略过度，形成“一核、四心、多点、网络状”的城乡空间布局体系（见图5）。

（2）区划调整，加强资源整合统筹：考虑到未来蒲城县域产业发展的互补性，及对中心城区功能的疏散，以及对周围区域城乡居民点的带动作用，特对中心城市空间布局进行一定的调整，即：将现状城区及北部的罕井，东部的孙镇，西部的桥陵，南部的陈庄确定为新的中心城市，构建“一城四区”的城市形态（见图5）。

（3）提升产业，促进产业结构调整优化：蒲城县地处关中地区，农业发展基础较好，是国家优质小麦种植基地县，素有“陕西粮仓”之称。故可立足资源优势和产业基础，通过大力发展现代农业，采取“基地+农户+公司”和“公司+合作社+农户”等现代农业经营模式和组织方式，建立优质、高效的省级农业产业化基地，同时，延伸其产业链，发展农副产品精深加工业，加快产业多元化步伐，实现以工促农的城乡产业一体化目标。

（4）营造社区，促进城乡经济集聚发展：考虑到现状村庄大多区位条件优越、农业生产半径大、人口具有一定规模、农业用地条件较好、农村经济支撑较强、现状设施配套较为齐全。为了便于公共服务设施的共享和实现土地的集约节约利用，将这些发展条件较好的中心村及周围与中心村联系较为密切的基层村划分为一个社区，即新型农村社区进行重点发展，作为衔接小城镇和村庄之间发展的纽带，发挥集聚效应和规模效应，以实现村民生产生活便利、设施共建共享、资源节约利用的目的，同时，以社区建设为载体，以农业现代化为手段，实现就地转移农民，就地富裕农民，就地城镇化的新型城镇化目标。

3.2 陕北神木县――黄土高原地区城乡融合发展

3.2.1 发展背景

神木县位于黄河中游地区，长城沿线，陕西省北端，是陕西省面积最大、榆林市经济最发达的县和国家级陕北能源化工基地的核心区域。 依托以煤炭为特色的资源优势，神木县已经形成了以煤炭、电力、载能、建材、化工为主的支柱产业。

2008年神木进入全国百强县，位列92位。此后，神木在全国百强县的排名不断上升， 2011年排名第36位。2013年，神木县实现GDP925.54亿元，在陕西省县域经济排名中位列第一位，经济总量占陕西省的6.22%。

3.2.2 发展模式

针对现状县域城乡发展差距大、城乡产业关联度低、生态环境恶化、城镇化发展过快等问题，规划提出 “城镇+工业园区（独立工矿区）+生态移民+公共设施优化配置”、“以城带乡、适当集聚”、北优南聚的发展模式（见图6），即以生态网络构建为基础，以快速便捷的交通网络为保障，以中心城镇和工业园区带动农村地域，以乡村居民点的优化整合为主的发展模式[4]。

3.2.3 发展策略

（1）以城镇发展为重点 ：现状人口和产业主要集聚于城镇，因此“以城带乡、以工促农”是神木县推动城乡统筹发展的重要手段，通过撤乡并镇，做大小城镇规模，以更好发挥其人口、产业集聚作用，辐射带动周边农村地域发展。

（2）农村发展以撤、并、迁为主：县域内村庄的分布南北不均衡，南部由于农业生产条件相对较好而村庄密布，而北部风沙草滩区由于生态环境较恶劣、宜农条件差，因而村庄分布较少。村庄发展以“减法政策”为主，对于受地形条件限制、自然灾害影响或交通不便等发展条件较差的村庄进行迁建合并，引导农村居民向移民社区、城镇集中，推动农民市民化。

（3）城镇与产业实现功能上分离，空间上相依的目标：首先利用神木县集煤炭、天然气、岩盐三大资源于一身的优势，进行煤气盐化工产品的综合开发，促进煤――电――载能工业一体化发展;其次以特色工业园区为载体，加快全县工业布局调整。引导鼓励工业企业向工业园区和重点镇集聚，实现园城相依，功能分离，园区为城镇提供就业岗位，城镇为园区提供公共服务设施保障的城乡产业发展模式。

（4）民生政策下公共服务设施的空间配置： 按照县级医院―乡镇卫生院―村卫生室（社区卫生站）三级体系，提升县级医院的医疗水平，加强乡镇卫生院、村级卫生室标准化建设，实现“小病不出村乡、大病不出县、预防在基层”。

以基础教育为重点，实施15年免费教育。按照县办中学、镇办小学的思路，进行教育设施布局优化调整。其中，县城、工矿镇作为中学（特别是高中）布局的重点区域，其他乡镇则以九年一贯制学校、初中、小学布局为主，农村则以幼儿园布局为主。

3.3 陕南柞水县――秦岭山区城乡互动发展

3.3.1 发展背景

柞水县位于陕西省南部，商洛市的西部，地处秦岭南麓，山岭起伏，沟壑纵横，有“九山半水半分田”之称，因此，土地资源极其缺乏，耕地分布分散，村庄规模普遍偏小，基础设施和公共服务设施配套严重不足。但生物资源、旅游资源和中药材资源以及矿产资源丰富，享有“岭南药乡”和“秦巴药苑”之美誉，被誉为“北国奇观”和“西北一绝”的柞水溶洞更是独具特色。

截止到2013年底，全县辖13镇，常住总人口15.37万人，全县GDP完成60.95亿元，城镇居民可支配收入达到22362元，农民人均纯收入达到6306元。

3.3.2 发展模式

针对现状县域土地资源极其缺乏，耕地分布分散，村庄规模普遍偏小，生态环境良好、旅游、生物资源丰富的特点，提出立足于县域生态环境保护和城乡空间资源的协调管治基础上的“城镇+生态农业和生态旅游业+生态移民”城乡互动发展模式，即首先根据经济建设和城镇发展对于地域生态环境的影响，按照不同地域的资源环境、承载能力和发展潜力差异，对柞水县域城乡空间进行了具体的分区（见图7），并分别采取了不同的空间管制策略和城乡统筹策略[5]。

3.3.3 发展策略

（1）重构城乡居民点体系：针对山区居民生活条件，以城镇为载体，通过“做大县城、做优城镇、合理搬迁零散居民点”等发展策略，实现城乡居民点的优化布局，将柞水县打造成西安的“后花园”。

（2）优化城乡空间发展格局：结合现状，提出“三轴、五区”的城乡空间结构，其中“三轴”即以南北向的102省道为发展主轴，以东西向的307省道和商柞高速为发展次轴。“五区”即中心城镇区、北部城镇发展区、南部城镇发展区、中部城镇发展区、东部城镇发展区。

（3）重点发展生态环保产业：依据现状产业发展基础，重点调整农业结构，发展生态农业、高效农业和设施农业，着力改进种植业、养殖业和林果业生产方式，积极发展生态旅游、现代医药和生态农业等三大主导产业，发挥生态产业的示范带动效应，着力推进循环经济产业集聚区建设，培育壮大新能源、生物医药等特色优势产业;此外，加强天然林保护、生态公益林建设。

（4）积极推进生态移民工作：以县域生态保护为先导，对用地条件差、经济发展基础弱、人口规模小、公共服务设施和基础设施配套不足的乡村居民点进行搬迁撤并，引导农村居民向移民社区、城镇集中，推动新型城镇化进程。。

4 结语

陕西的城乡统筹是一项艰巨而复杂的工程，本文通过对关中、陕北、陕南三大地区的城乡统筹发展现状和存在问题的分析，提出了各自的城乡统筹发展模式，并以蒲城县、神木县和柞水县为例，从各自的县域发展背景、发展模式以及发展策略等三个方面进行了分析论证，以期对陕西三大区域的同类型县域地区的城乡统筹发展与实践具有一定的参考意义和借鉴作用。

参考文献：

[1] 秦社芳，杨晓娟，吴欢.新型城镇化视角下陕西关中地区县域城乡统筹发展模式探索――以蒲城县为例[J].中国名城，2014，（1）：34-38.

[2] 杨晓娟，呼海艳，杨建锡..陕北欠发达地区城乡一体化规划研究――以绥德县为例[J].小城镇建设，2014，295（1）：69-75.

[3] 史怀昱，王莉莉，等.黄土高原上的城乡融合道路[J].第九届中国城市规划学科发展论坛，2012.

[4] 王莉莉，等.神木县城乡一体化建设规划[Z].陕西省城乡规划设计研究院，2009.

[5] 石会娟，等.柞水县城乡一体化建设规划[Z].陕西省城乡规划设计研究院，2009.