简析政府在消防安全管理中的作用

摘要：本文分析了我国消防管理职能存在的问题，例如政府发挥短缺、消防安全责任不明确等等，并结合中国的国家条件和消防工作提出了建设既“掌舵”又“划桨”的、充满竞争活力的、受效果驱动的、“企业行政”式的消防管理模式的改革思路。

关键词：政府;消防安全管理;改革

中图分类号： D035.36 文献标识码： A

消防管理是政府管理的一个重要方面，给社会提供安全有效的产品。这种公共消防安全的产品规定，以公开、公平、公正为形式,以自律、责任、监管为机制,以服务、指导、建设为内容,切实维护公民的消防安全权益。在我国目前严峻的消防安全形势下,政府提供这种产品的方式和方法必须进行调整,本文将通过对我国现行消防制度的探讨,构建新的消防管理模式。

一、消防安全管理存在问题及其原因分析

消防管理是指一个特定的机构，按照火灾发生发展规律，运用科学的原理和方法，合理有效地利用资源，发挥各种消防管理职能，实现消防管理目标的各种活动的总和。消防管理社会面的扩大,消防管理涉及的行业多样化、复杂化和企事业单位数量上的增加使得消防管理工作单纯依靠消防部门已无法完成。再者,消防管理部门的直接管理使得公共消防服务领域被垄断性地控制,破坏了人民群众的自信心和自治能力,造成了公众对消防管理部门的严重依赖心理。一方面是数量众多的机关、企事业单位消防安全意识淡薄,责任不明确;一方面是消防警力严重不足,消防管理力量相当薄弱。可以说,我国现有消防管理模式已经远远落后于社会经济发展的需要。

政府消防安全理念存在偏差,消防服务职能履行弱化。

在消防安全事件容易频繁发生的情况下，当然与随着经济的快速发展，社会转型和迅速增加，自然灾害等客观因素有关，但更多的是因为一些地方政府和相关部门对消防安全管理不重视,对预防火灾的重要性认知不足等主观因素所致。

消防安全管理模式比较单一,消防产品多元化供给渠道缺失。

在消防安全管理范围内，政府有绝对的主导地位，几乎承担所有的消防安全管理职能，社会单位和个人对公安消防部门承担了严重的依赖，忽视消防安全自我管理，普遍缺乏参与的消防安全的治理意识和技能。随着经济转轨和社会转型的推进,当前我国政府在公共产品和服务的供给方面承受着不断增长的巨大压力。受制于传统政府强制性、支配性的行政惯性,社会力量的发育发展以及社会自我调控能力的建设出现严重迟滞。

重救轻防,消防安全治理机制相对滞后。

作为政府、相关部门的消防管理责任不清，遇事相互推诿扯皮，导致政府及相关部门在消防管理和服务职能弱化，长期以来形成的消防部门唱“独角戏”的局面仍难以改变。现有的消防安全管理系统中的预防机制和善后处理机制不够健全,与成熟的公共安全管理还存在相当大的距离。

4．消防监管体系建设不到位,消防安全责任难以落实。

虽然我国有关法律规定，实行“政府统一领导，部门依法监督，单位全面负责”的消防安全责任机制，但没有清晰相应的责任主体，没有详细的问责系统，没有组织建立定期评估政府和有关部门落实消防安全责任机制。致使相当部分政府和企事业单位的消防安全责任只停留在书面签订阶段“,以文件贯彻文件, 以会议落实会议”的现象比较普遍,一旦出现消防安全问题,首当其冲的往往是消防部门,相关的责任当事人却得不到应有的惩罚,从而导致火灾隐患治理责任不能切实有效地落实。

二、完善消防管理模式的思路

消防管理作为政府管理的一个方面，提供 “公共消防安全的产品”，根据我国目前的消防管理现状可以看出,尽管在改革中取得了一定的成绩,但是依然有必要进行很大程度上的调整。

既“掌舵”又“划桨”的消防管理模式。

政府应集中在“掌舵”，而不是“划桨”。然而，在我国目前的条件下，社会的消防安全意识总体水平低，公民知识水平低，消防专业人才匮乏，在这种情况下，我们的政府消防部门的决定，还必须考虑相当繁重“划桨“的任务。据中国消防管理情况，政府消防职能部门大可以将建筑工程消防设计审核(以下简称“建审”)的权力下放给设计院或者其他中介机构,并且委托他们进行施工期间的消防安全检查;赋予企业专职消防队、安全生产部门和社区管理部门日常消防监督管理的权力,鼓励上述部门聘用消防部队转业干部等专业人员,利用他们专业性强、业务知识经验丰富的特长在一定区域内开展经常性工作;火灾损失核定和消防安全宣传教育等工作也可以下放给保险公司和社区组织。而将重心放在负责全国、本地区、本辖区消防管理的行政立法以及制定宏观的决策规划、监督和检查上述民间机构履行消防管理职能。

然而，由于防火的特殊性质，消防部门还需履行政府的服务功能，比如建立消防监督检查和火灾事故调查，消防验收和其他高度专业化的责任重大的职务，促进其自觉遵守国家工程建设消防技术标准,认真履行消防安全责任,确保建设工程消防设计、施工质量。从一定程度上使消防部门从“划桨者”向“掌舵者”的角色转换迈进了一大步。消防管理部门应该是由目标驱使的,它的工作成绩如何,在于其工作成果,在于整个社会的消防形势是否好转,而不在于其检查了多少家单位、下发了多少份责令改正通知书。不过随着社会消防意识的提高、整体消防安全状况的改善,政府消防职能部门可以在未来逐步将被迫履行的“划桨”职能完全下放而仅仅从“掌舵”的高度去把握消防管理工作的关键。所以,要想取得较好的消防管理效果,就必须注意把握好“掌舵”与“划桨”两者之间的“度”。

充满竞争活力的消防管理模式。

引入竞争机制，不仅提高了效率，而且还可以提高管理人员的士气，因为当一个人透过竞争取得成就是，获得了公众的认可。消防管理可以引入竞争的方式有两种：

首先，消防管理等功能可以移交给有关部门或专业机构，将消防安全教育、消防日常监督和管理工作以及向社会其他非营利机构批准过程中引入各种形式，包括让赢利机构彼此竞争,让赢利机构和非营利机构竞争,甚至在非营利机构之中引入竞争。移交可以采取两种形式:一种是承包一定时间、一定区域内所有的建筑工程消防审核工作,另一种是以招标会等形式承包某个大型建设项目的建审工作,以契约的方式规范他们的权利和义务,政府投入一定经费,以量化等方式对其工作状况进行考核,视考核成绩决定其履行契约的能力。

其次，在消防管理部门内建立竞争机制，设置一定的考核办法、奖惩机制，使得消防部门更加主动。然而，竞争有其先天缺陷,首先是机构将可能会过于臃肿,因为需要很多有经验的人去监督实施契约的签订和履行;而契约的签订很有可能滋生腐败。在《重塑政府》一书中,戴维·奥斯本为我们在避免竞争中的腐败提出了5 点建议:(1)竞标应该是真正的竞争;(2)竞争以关于费用和表现质量的确实资讯为基础;(3)契约签订者应该被认真的监督;(4)建立一个相对独立的机构监督这项工作;(5)政府要创造确保质量和监管服务的市场准则。

效果驱使型的消防管理模式。

效应驱动型是相对于程序驱动型，是基于实际执行的任务消防​​管理情况、成果和成就，确定人员、预算和奖惩。在消防管理程序驱动模型的传统模式，通过管理、预算、人事、采购及账目被嵌入规则驱动系统，造成时间的浪费和低效。而效果驱使型的消防管理模式赋予工作人员以自由去完成使命,这样就使系统更有能力,更有效率,更具有革新性和弹性。比如我国曾经在全国范围内展开了针对网吧的专项治理整顿。然而,我国各个地区的经济状况和消防安全条件差距很大,有的地区网吧安全条件本身就很好,有的地区则干脆没有网吧。从政府重塑理论的角度来说,全国性网吧专项治理整顿工作是程序驱使的,讲求的是一种严格按照自上而下的规则来完成使命。效果驱使型的消防管理模式应该是有弹性、有创造性的。比如某地网吧发生了重特大火灾,全国各地的消防管理部门应该对各自辖区内的网吧进行消防安全检查,如果确有需要的话,才开展有针对性的专项治理整顿工作。效果还驱使着新的激励系统的出台。实际绩效管理法——全员质量管理,即将消防安全总体目标进行层层分解落实,要求各部门领导和每一个消防安全管理人形成一个完善的目标体系,并把对该目标的完成情况作为各部门或个人考核的依据。

参考文献

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[2]高卫东,毕明. 浅谈消防监督管理模式的变革 [ J ]. 云南消防,2009, (5) .