基于通用评估框架的我国养老机构绩效评估体系的构建

摘　要：伴随着人口老龄化的加速、“421”家庭结构的增多和各种层次的养老机构的出现，“机构养老”的作用正在日益凸显，但是养老机构在许多方面都处于监管“真空区”，通过分析通用评估框架与我国养老机构绩效评估的适用性，分析我国养老机构绩效评估的现状及存在的不足，建立基于通用评估框架的适合我国养老机构的绩效指标体系，旨在提高我国养老机构的自我改善能力，不断创新和学习，提高养老机构服务入住老人的水平。

关键词：通用评估框架；养老机构；绩效评估体系

中图分类号：F121/F062.4 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2012）10-104 -03

一、通用评估框架与我国养老机构绩效评估的适用性

（一）通用评估框架的适用性

通用评估框架始于20世纪80年代，当时西方受到公共管理改革运动的影响，人们纷纷关注公共部门的管理，欧盟各成员国开始尝试引入私人部门的一些质量管理工具，提高公共部门的管理水平，建立更广泛的“公民/顾客”的概念。1998年，欧洲质量管理基金会开发出“卓越模型”，将之引入公共部门，评价公共机构的绩效。为了让多数欧盟成员国的质量管理系统以该模型为基础，公共服务创新小组开发了一套普遍适应的绩效评估模型，并将之推广，这就是通用评估框架。

到目前为止，通用评估框架在欧洲的应用呈现出良好的发展势头，归纳起来有以下几点：（1）通用评估框架适用于各种规模的组织机构；（2）通用评估框架更适用于那些以前没有多少全面质量管理经验的组织；（3）使用通用评估框架的动力由外因转为内因。组织要提升组织绩效、改善管理水平、提高服务质量，就必须明确自身的竞争优势和劣势，使全员参与组织管理活动；（4）高层管理人员的积极参与和支持非常重要；（5）沟通有利于建立员工对绩效评估的认同感和对组织的归属感；（6）通用评估框架主要采用组织内部的自我评估。

（二）我国养老机构的性质

我国养老机构根据投资主体的不同，大致可划分为福利性、非营利性和营利性三种类型。由政府投资兴建的养老机构主要接收城市“三无”老人和农村“五保”老人，属于社会福利事业单位；由民间资本投资兴建的养老机构，按照其是否以营利为主要目的，又可分为营利性和非营利性两大类。营利性养老机构一般不享受国家有关优惠政策，在完成税收征缴后，其利润可以分红，属于老龄产业；而非盈利性养老机构享受国家优惠政策，并且不需要上缴税收，但赢利部分不能分红，只能用于养老机构滚动式发展，属于老年社会福利事业。目前，我国绝大部分的养老机构都属于福利性和非营利性养老机构。理论上讲，不论是营利性还是非营利性养老机构都具有社会福利性质，都以提高老年人晚年生活品质，为老人谋福利为目的。近年来，在国家、集体兴办的养老机构除了接收“三无”、“五保”老人外，也开始接收社会寄养、托养老人，存在着一定的营利行为，所不同的是其营利部分主要用于贴补政府、集体拨款的不足。

通用评估框架旨在提高组织机构的质量管理水平，不同类型、不同规模和不同层级的公共部门都可以使用这一模型，它是在私人部门的“卓越模型”基础上发展而来，强调组织对社会的贡献程度。在中国公共部门的应用已经有成功案例，这说明，通用评估框架在中国有生存和发展的土壤。而且这是一种比较初级的绩效评估工具，非常适合我们目前养老机构绩效指标体现的初步建立与发展。它解决了别的评估模式中任务和结果相分离的问题，在指标设计上既强调结果，也注重过程，使组织有一个自我审视、自我诊断、自我改进的机会，发现自身优势与不足之处，将结果和过程有机统一起来，使组织管理得以持续改进，变“结果管理”为“过程管理”。虽然通用评估框架是组织的自我评估和自我改进，但是主张公民/顾客导向，主张合作伙伴与资源的管理，注重人的结果和社会效果，在绩效评估过程中注重引入各个利益相关人参与评估，它是一种多元评估主题的框架模式。主张“以人为本”的理念，有利于提高公众参与的意识和能力，以顾客满意度来评估公共服务部门绩效的好坏，具有深远意义。在评估框架中运用“事例”恰好说明在绩效评估中不是单凭数字，而是更多的引入了分析判断工具，这种定量和定性方法的有效结合能更好地评估养老机构的绩效现状。

二、我国养老机构绩效评估的现状

目前，我国采取的养老模式可以表述为居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑。然而，伴随着人口老龄化的加速、“421”家庭结构的增多和各种层次的养老机构的出现，家中老人正在脱离对儿女的依赖，“机构养老”的作用正在日益凸显。但现实情况是，养老机构在许多方面都处于监管“真空区”。比如，养老机构至今没有一套规范的收费标准，也没有管理标准、护理标准、公寓房屋设计标准、管理和服务人员的素质标准等；老年人无法判断养老机构的服务质量，从而无从选择；最关键的一点，当前机构普遍缺乏一套行之有效的奖惩措施和淘汰取缔机制，在绩效评估方面主要表现为以下几点：

（一）绩效评估体系不健全

绩效评估体系的建立是为了实现养老机构的战略目标，而我国目前的养老机构在绩效管理方面缺乏战略性，没有与企业的战略目标结合在一起，而绩效指标没有反映养老机构的战略目标，往往是由上级政府主管部门制定，养老机构内部的部门绩效指标和基层岗位绩效指标，是由上级主管直接下达，上下级没有对绩效的指标、标准、分值和权重进行分析调查，结合养老机构的战略，做有效的沟通。

（二）绩效评估主体单一

我国大部分养老机构的绩效评价主体是政府，而没有入住老人（或家属）的参与。即使采用老人和家属评估，其所占比重少，分值低。这种养老机构既是球员又是裁判的现象，不利于提高其服务质量和服务水平。

（三）绩效评估公信力差，评估结果缺乏应用性

我国大部分养老机构绩效管理基础薄弱，现有人员评估仅是上级对下级的考核，缺乏公信性。绩效评估结果仅用于绩效工资的发放，分配还存在“大锅饭”现象。鉴于此，绩效评估的结果未能用于人事调整、培训开发等方面，严重影响了员工的积极性。

（四）组织结构、岗位设置和人员配置有待完善

我国大部分养老机构主要是以老年人的颐养、护理、医疗、康复为一体，以福利院为主、医院为辅的管理运行体制，所以在绩效评估中出现了两重性要求。从福利院的角度，护理工作是服务内容的核心，对护理人员的数量比例有一定要求，那么考核的指标设计主要体现为老人收养和服务质量。从医院的角度，对医护人员比例有一定要求，指标设置考核的重点为医疗质量和医疗安全等方面。现实中的养老机构为了满足岗位设置的要求，使得护理岗位的人员不足，就不得不雇佣大量的临时养老护理员，他们的非专业性，影响养老机构整体的绩效水平。对于入住老人来说，设置专门的医务科、护理部、医保办、门诊部等部门，可以解决就医、住院、医保费报销等一系列问题，但是这样会使养老机构的工作重心难以突出，部门和岗位设置、人员配置存在“大而全”等不合理的现象。

三、基于通用评估框架的我国养老机构绩效指标体系的构建

养老机构的职能处于政府机构与企业的中间地带，既要体现它的福利性，又要体现它的微利性，绩效指标也应根据其自身特点进行设立，既不能完全参照政府机关，也不能完全参照企业，需根据自身特点进行设立。

通用评估框架是一个简便易行的自我评估工具，通过实施该框架对养老机构的管理进行健康诊断，发现养老机构的优势和需要改进的地方。

1、在通用评估框架的正式版本中，指标体系分为“过程”　和“结果”两大要素，共9个一级指标，27个次级指标。结合我国养老机构的特点，设置指标体系如下。

“过程”　要素共有5个一级指标，19个次级指标。

（1）领导力：a.在开发和传递养老机构愿景、使命和价值观方面给予指导，b.开发和实施养老机构管理的系统，c.激励和支持员工并担当起恰当角色，d.协调与上级主管部门、入住老人和相关利益人之间的关系；

（2）战略和规划：a.收集与入住老人等相关利益人当前和未来需求有关的信息，b.开发、评估和修正养老机构的战略和规划，c.在整个养老机构内实施战略和规划；

（3）人力资源管理：a.规划、管理和改进与战略和规划密切相关的人力资源，b.围绕个人、团队和组织的目标，　确认、开发和运用员工能力，c.面向员工开展对话和授权；

（4）合作伙伴和资源管理：a.开展和实施关键的合作伙伴关系，b.与社区开展和实施合作伙伴关系，c.知识管理，d.财务管理，e.技术管理，　f.房屋和资产管理；

（5）流程和变革管理：a.确认、设计、管理和改进流程，b.面向入住老人开发和提供服务和产品，c.对现代化和创新的规划和管理。

“结果”要素共有4个一级指标，8个次级指标。

（6）入住老人结果：　a.入住老人满意度测量的结果，b.入住老人导向的测量指标；

（7）员工结果：a.员工满意度和激励度测量的结果，b.员工结果的指标；

（8）社会结果：a.社会绩效结果，　b.环境绩效结果；

（9）关键绩效结果：a.目标的取得，b.财务绩效。

2、指标含义及评估方法

在通用评估框架手册中对每一项指标的定义、关键内涵、示例和评估方法都给予了说明。这里仅就“过程”要素中的“人力资源管理”指标及其3.1次级指标和“结果”要素中的“入职老人结果”指标及其6.1次级指标举例说明。

例一：关于“人力资源管理”指标的评估方法

指标3：人力资源管理

定义：如何制定合理的人力资源规划，使人力资源的需求和供给平衡，实现养老机构的战略目标；如何充分激励、调动员工，如何合理开发、运用员工的工作能力；如何授权和培养员工。

关键内涵：在明确养老机构战略目标的基础上，如何制定相应的人力资源规划，明确员工的工作标准，激励员工，开发员工，完成养老机构的目标。

通用评估框架关注养老机构的管理以及在分析、比较和战略规划基础上的制度制定和实施的方法。作为养老机构，为入住老人提供卓越的服务，有效利用资金的价值，调动员工的工作积极性，鼓舞人心的变革，现代化和变革管理，调动入住老人的参与和平衡他们的需求，有效完成目标，这些都是评价养老机构的有效参数。所以人力资源管理必须明确这些方面：明确养老机构服务的老人类型、老人的要求，需要设置什么样的部门和岗位，需要配置什么样的员工完成相应的任务，如何调动员工的积极性，如何提供员工服务老人的水平，如何提高员工的工作士气和工作热情。

评估：　人力资源工作者为达成指标而采取的措施。

3.1规划、管理和改进与战略和规划密切相关的人力资源

示例：a.以养老机构的愿景、使命、战略、价值体系、可操作目标为依托，制定人力资源管理的战略目标；b.　构建一套可行的人力资源规划，包括长期的规划（5年以上）、中期规划（1-5年）和短期规划（1年以内）；c.　制定相应的人力资源政策；d.制定人力资源管理的各种配套工作计划，招聘计划、绩效契约、薪酬计划等；e.制定人力资源管理费用的预算和预算的审核。

例二：关于“入住老人结果”指标的评估方法

指标6：入住老人结果

定义：养老机构取得的与入住老人相关的结果

关键内涵：养老机构主要是为入住老人提供各种养老服务：颐养、护理、医疗、康复等。其中入住老人包括现实的和潜在的，现实的状况会影响潜在的入住老人的需求倾向发生变化。与入住老人密切相关的还有其他相关利益人，比如医院、科研院所、高校、政府、媒体等等。“老有所养，老有所依”，养老机构提供给入住老人的服务，受到多方的密切关注。

在测量的时候我们直接测量入住老人对养老机构所以提供服务和产品的满意度。包括养老机构所提供的服务和相关产品、养老机构的开放性以及入住老人的参与性。养老机构可以使用入住老人调查的方法来记录满意度，但是也可以使用其他的工具，比如集中调查，座谈小组等。

评估：考察养老机构在努力满足入住老人需要和期望方面所达到的结果。

6.1入住老人满意度测量的结果

示例：

关于养老机构的结果：a.养老机构绩效的整体满意度水平；b.养老机构的组织氛围；c.养老机构的设施设置；d.养老机构的人员配置；e.养老机构响应政府政策的时效性；f.寻求和收集有关改进的意见和想法；g.养老机构对入住老人生活质量的影响。

关于参与的结果：a.努力使入住老人参与服务或产品的设计过程以及评估过程。

关于易接近性的结果：a.提供服务和产品的专业性；b.入住老人生活的舒适性；c.员工和入住老人的融洽性；d.外界与之联系的便宜性（学校、媒体等）。

通用评估框架与我国养老机构绩效评估体系的融合，有利于我国养老机构把战略目标和组织内容的行为结合在一起，把内部和外部良好的互动起来，不仅强调行为过程，还强调关注入住老人的需求，关注社会效益，关注内部沟通，使我国养老机构不断创新和学习，更好地为入住老人服务。

参考文献：

[1]刘慧.北京某公办养老机构人员绩效管理现状分析及对策研究[J].价值工程，2011，（15）.

[2]刘慧.公办养老机构人才管理现状及对策分析[J].价值工程，2010，（31）.

[3]刘旭涛，纵向东.欧盟国家公共部门通用评估框架评介[J].国家行政学院学报，2005，（06）.

[4]孙迎春，周志忍.欧盟通用评估框架及其对我国的启示评介[J].兰州大学学报（社会科学版），第36卷第1期.

[5]孙迎春.欧洲通用绩效评估框架的发展及启示[J].国家行政学院学报，2006，（06）.

作者简介：

张艳华，钟山学院现代服务与管理系。