《全国主体功能区规划》实施阻力及其解决路径探讨

[摘 要] 《全国主体功能区规划》的出台，完善了中国国土规划体系，并从制度上落实了区域协调发展理念，具有重要战略意义。但是，《规划》的落实因为缺乏全国可比的标准，无法建立可行的利益补偿机制而遇到了受限地方不配合的内在阻力以及来自制度环境的外在阻力。为了化解这两重阻力，在《规划》框架内，提出了省级分区及其开发强度确定的思路与方法，从而明确划分出补偿区域和受偿区域及其补偿标准，为构建合理科学的区域补偿机制提供科学依据，最终实现区域利益均衡，推进《规划》的执行与落实。

[关键词] 全国主体功能区规划；主体功能分区；开发强度；补偿机制

[中图分类号] F301 [文献标识码] A [文章编号] 1671-6639（2013）01-0029-05

一、导言

2010年末，中国第一个全国性国土空间开发利用规划——《全国主体功能区规划》（下面简称《规划》）克服重重阻力终于出台。对于《规划》的意义，社会各界存在不同观点：一种观点认为该规划将使国土空间开发活动就此走上科学发展的轨道，具有实质性意义[1][2]；另一观点认为实行主体功能区规划，符合区域经济发展的理论要求，但在中国的国情下，实际操作难度较大，且配套政策和措施不完善，主体功能区战略短时期内难以达到实际效果[3][4]。其实，即使是第二种观点也只是担忧规划实施的难度，而并未否定其实际意义。《规划》的出台对中国国土规划体系建设具有重大意义，按照主体功能区统筹谋划人口分布、经济布局和城镇化格局，指导全国土地资源开发利用是一种必然趋势。

对于主体功能区及其规划的研究，不同阶段其侧重点不同。2010年《规划》颁布之前，大多以理论层面的研究为主，多数从主体功能区规划的基本内涵、区域协调发展及可持续发展能力等方面分析主体功能区规划编制的方法、原则、意义等[5][6]。2010年后，研究更多地开始探讨规划实施的问题[7][8][9]，其中，区域利益均衡及其补偿难度的问题基本达成共识。

但是，对于如何补偿以实现利益均衡这一问题还鲜有研究。本文将着眼于补偿机制中的难点问题——补偿对象与补偿标准，试图在《规划》框架下，通过“省级分区”与“开发强度确定”两步法，完成主体功能区开发空间与开发强度的对接，确定全国不同区域可比的开发强度，明确补偿对象与补偿标准，据此构建国土空间开发补偿机制，从而促进主体功能区规划的执行与落实。

根据《规划》，按开发方式，基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四大主体功能区；按开发内容，以提供主体产品的类型为基准划分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区；按层级划分为国家和省级两个层面。四大功能区里的“开发”特指大规模高强度的工业化城镇化开发，如限制开发，特指限制大规模高强度的工业化城镇化开发，并不是限制所有的开发活动。对农产品主产区，要限制大规模高强度的工业化城镇化开发，但仍要鼓励农业开发。

优化开发区和重点开发区从开发内容上来说，是城市化地区，形成了 “两横三纵”为主体的全国城市化战略格局；限制开发区从开发内容上来说，分为了农产品主产区和重点生态功能区，形成了 “七区二十三带”为主体的全国农业战略格局和 “两屏三带”为主体的全国生态安全战略格局{1}。

二、《全国主体功能区规划》实施阻力分析

可见，《规划》是站在全国国民经济和社会长远发展的高度进行区域协调与统筹，但在当前区域利益均衡机制（也即补偿机制）配套不健全的情况下，《规划》的实施面临着来自地方配合的内在阻力和来自制度环境的外在阻力，构成了《规划》实施的两大阻力，具体分析如下：

（一）内在阻力：利益不均衡，受限地方不配合

《规划》立足于国家宏观层面，从制度上明确不同地区的功能定位，这一“主体”功能成为国家实行分类管理区域政策的导向机制，各地因主体功能的差异，其首要任务、开发方式与发展方向也会不同，国家的扶持力度也将出现较大的差别，必然会导致地方利益的不均等，由此引发来自地方的内在阻力。

具体来说，四大主体功能区有“优化”、“重点”开发区，也有“限制”、“禁止”开发区，虽然各类主体功能区在全国经济社会发展中具有同等重要的地位，但是，对于地方而言，这意味着代表一个地方“发展”意义的开发强度也有天壤之别。《规划》虽然要求建立以财政政策为首的科学开发的利益机制，但是并未给出一套切实可行的方案。地方政府从地方利益保护角度出发，在还没有完善的补偿机制前提下，必然延续以往“重发展、轻保护”的老路，难以真正落实四大分区中的“限制”和“禁止”的要求，从而重新回到全国各地一齐开发的局面，这实质也就是《规划》执行的内在阻力。

（二）外在阻力：标准不明确，补偿机制难建立

根据公共负担平等理论{2}与特别牺牲学说{3}，化解《规划》实施的内在阻力，就是要解决利益不均衡的问题，在全国主体功能统筹的规划格局下，必须同时建立国家层面的多维的财政补偿机制，力求利益均衡。其实，这一观点目前已经达成共识，但是，由于补偿区域及补偿标准的不明确，使得构建利益均衡机制阻力重重，这便是《规划》执行的外在阻力。究其原因，主要存在以下两个方面的问题。

1.主体功能定位空间重叠，补偿区域不明确

对比全国四大主体功能区分布图，优化开发区、重点开发区和限制开发区（农产品主产区）在空间上交叉重叠，导致区域上出现多层功能、多层定位，补偿区域不明确。例如，黄淮海平原主产区（图2实线圈注）属于限制开发区的农产品主产区，但是其与优化开发区域中的环渤海地区（图1实线圈注）有大面积的重合。同样，属于限制开发区的农产品主产区的甘肃新疆主产区（图2虚线圈注），与重点开发区域中的天山北坡地区有重合（图1虚线圈注）。这样产生了区域功能定位不明确的问题，功能定位不明确，补偿区域、补偿标准就难以明确。这也对省级主体功能区规划提出了要求，要求各省（自治区、直辖市）抓紧细分省（自治区、直辖市）内的主体功能区，确保区域定位明确。

2.主体功能区域差异大，开发强度不明确

同一定位的主体功能区由于所在区域的差异，其开发强度也有差别。依旧以黄淮海平原主产区（图2实线圈注）和甘肃新疆主产区（图2虚线圈注）为例，黄淮海平原主产区在东部较发达地区，甘肃新疆主产区在西部较不发达地区，二者虽同为国家层面的限制开发区的农产品主产区，但在确定补偿标准时，由于各地资源利用效率及可持续发展能力不同，受偿意愿必然存在差别，需要区别对待，否则，也难以达到满意的执行效果。所以，仅对开发区域从国家和省级两个层面定性划分是不够的，还需在此基础上，明确不同区域的开发强度，从而统一补偿标准。

综上所述，《规划》执行的最大障碍在于缺乏全国可比的补偿标准，从而使得补偿机制无法建立，进而导致地方政府在逐利性的驱使下，依旧将“开发”作为重点。

三、《全国主体功能区规划》实施阻力的解决路径

由阻力分析可知，利益不均衡、受限地方不配合是规划实施的主观内在阻力，而由于补偿区域与开发强度不明确导致的补偿机制难建立是规划实施来自制度环境的外在阻力。可以看出，两大阻力实质存在内在的关联，即主体功能区划分必然导致主体内在阻力的产生，而构建合理科学的补偿机制，实现区域利益均衡，化解外在阻力是解决内在阻力的唯一路径。因此，下面从省级层面明确补偿区域和开发强度，为构建补偿机制提供依据。

（一）主体功能区省级细分区基本思路与方法

全国主体功能区在国家层面划分了四大开发区与三大功能区，但国家层级分区属于战略性分区，是以地区或市为基本单元划分的，除禁止开发区和限制开发区中的重点生态功能区外，其他区域并没有明确的界限。

依据《规划》，应在全国四大主体功能区和三大主体产品功能区底图上，以县级行政区为基本单元，结合省情，进一步细分出各省、自治区、直辖市可执行的主体功能分区。《规划》要求，省级主体功能区原则上也划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区域四类，且限制开发区域应分为农产品主产区和重点生态功能区。为了保持国家-省级的承接性，实现全国可比，按表1所示的细分关系划分省级主体功能区。

如表1所示，虽然农产品主产区和重点生态功能区同属于限制开发区，但是由于重点生态功能区生态系统脆弱或生态功能重要，资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化城镇化开发的条件，因此在省级功能区分区中，将限制开发区中的农产品主产区和重点生态功能区细分了出来。按此思路，将国家层面的主体功能区的四大区域做了如下细分{1}：

国家层面的优化开发区细分为了省级层面的优化开发区、重点开发区、农产品主产区、重点生态功能区以及禁止开发区。以山东半岛地区为例，山东半岛属于国家层面的优化开发区（环渤海地区），青岛、烟台、威海等城市都在其中，但在细分时，并不是青岛市、烟台市、威海市的全部地区都适合大规模高强度的工业化城镇化开发。因此在制定山东省省级层面的规划时，应根据这些城市的具体情况，以其下属的县为基本单位再次划分其优化、重点、限制及禁止开发区。

同理，国家层面的重点开发区细分为了省级层面的优化开发区、重点开发区、农产品主产区、重点生态功能区以及禁止开发区。以西安—咸阳地区为例，该地区属于国家层面的重点开发区（关中—天水地区），但结合西安市的发展战略，某些地区可以进行工业化城镇化的优化开发，因此在陕西省规划中，这些地区可以划分为国家层面重点开发区中的优化开发区。

限制开发区中的农产品主产区之所以限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，是为了增强农业综合生产能力，而并非不适宜工业化城镇化的开发，只是通过集中布局、点状开发，在县城适度发展非农业，以避免过度分散发展工业带来的对耕地过度占用等问题。所以，这些集中布局、点状开发的地区在省级层面规划时，便可规划为其优化开发和重点开发区域，因此国家层面的农产品主产区细分为了省级层面的优化开发区、重点开发区、农产品主产区、重点生态功能区以及禁止开发区。

限制开发区中的重点生态功能区把增强生态产品{1}的生产能力作为首要任务，不提倡大规模高强度工业化城镇化开发，即使有工业化城镇化、能源和矿产资源的开发，也都是“点上开发、面上保护”，且国家层面的重点生态功能区已经有了较为明确的划分，所以此区域并不适宜再区分出区域内的优化开发区、重点开发区及农产品主产区，只在国家层面的基础上区分出重点生态功能区和禁止开发区。

禁止开发区以自然或法定边界为基本单元，分布在其他类型主体功能区域之中，即国家层面的优化开发区、重点开发区、限制开发区（农产品主产区及重点生态功能区）在省级层面的细分中都有禁止开发区，所以不再进行省级层面的细分。

（二）主体功能区各分区的开发强度测算思路

按上述思路与方法形成省级主体功能细分区后，就形成了全国可比的区域空间网络。接下来的任务就是定量化各功能分区的开发强度，从而为利益均衡机制的构建提供补偿标准依据。

开发强度指一个区域建设空间占该区域总面积的比例。如，《规划》中指出全国陆地国土空间开发的开发强度在2008年为3.48%，在2020年达到3.91% 。据此，主体功能区各分区的理论开发强度可定义为各分区内规划建设空间面积占各分区总面积的比例。考虑到国家层面和省级层面尺度的差异，各分区的资源利用情况如当前资源利用效率及未来可持续利用的能力等的差异，实际开发强度应在理论开发强度的基础上根据实际情况适当修正。下面详细说明理论开发强度和实际开发强度的确定方法及依据。

1.理论开发强度

国家层面的优化开发区、重点开发区、限制开发区的农产品主产区以及限制开发区的重点生态功能区四大区域的开发强度（αi），是以各自规划建设空间面积除以各自的总面积得到，即表2中的α1、α2、α3、α4；同理，各省（自治区、直辖市）内的优化开发区、重点开发区、限制开发区的农产品主产区以及限制开发区的重点生态功能区四大区域的开发强度（βj），是以各自规划建设空间的面积除以其总面积得到，即分别为β1、β2、β3、β4。则α与β的乘积（αiβj）代表省级层面各分区的理论开发强度。

（注：①α与β分别表示不同开发区域国家层面和省级层面的开发强度，根据各分区内涵，0

2.现实开发强度

理论开发强度只是考虑了规划建设的空间面积，实际的开发强度还需考虑区内当前的资源利用效率及未来可持续利用的能力（包括资源承载力和经济能力）。

据此，可以从资源利用现状、未来可持续发展能力以及当前经济发展状况三大方面，包括人均耕地保有量、人均农地保有量、森林覆盖率、可开发后备资源比例、地均GDP、单位GDP能耗、循环经济与低碳经济效率等二级指标，构建指标体系，确定理论开发强度的修正系数——开发强度指数（设为k）。具体的指标体系构建还有待进一步研究，这里不做详细阐述。

该开发强度指数以省级分区为单位，修正后的省级层面的开发强度P=k·（αiβj），k的取值范围为k∈（0，1），k值越大，说明该区域资源利用效率、可持续利用前景及经济发展现状相对较好，其实际开发强度相对较大。

例如：同样是国家层面优化开发区的北京市和上海市，若北京市的开发强度指数k北京大于上海市的开发强度指数k上海，则证明北京市的资源利用效率或可持续利用前景比上海市的要好，因此北京市的开发强度可以根据该指数的修正，比上海市的开发强度大。

k值的确定是一个因地制宜确定实际开发强度的过程，是对每个区域的资源利用现实能力作出针对性诊断。同时，k的取值范围设定在0到1之间，从数值上来看，是对αiβj的乘积的缩小效应，使得实际开发强度P小于仅从建设开发面积所占总面积的比例来衡量开发强度时测算出的理论开发强度的数值。这在一定程度上也体现出了保护资源的理念，适当降低开发强度更有利于资源的可持续利用。

此外，划分的区域并不是一成不变的，而是随着资源的耗费、开发的程度、环境的承载能力而不断调整变化的。一些资源承载能力强的区域会随着资源的耗费而导致资源承载能力减弱；重点开发区会随着经济发展和人口的密集转化为优化开发区；限制开发区也会由于生态环境的修复和保护向重点开发区转化[10]。这样一来，该地区的α、β的数值就会随之改变，开发强度P也就随之调整，充分体现其灵活性和动态性。

四、结论与建议

《规划》中指出，要按主体功能区要求和基本公共服务均等化原则，深化财政体制改革，完善公共财政体系。在加大均衡性转移支付力度的同时，还鼓励探索建立地区间横向援助机制。上述主体功能区区域细分及其开发强度的确定，最终目的是为了破除主体功能区补偿机制确立的障碍，将其应用于确定分区利益均衡方案，使得补偿标准的设定有据可循。

其基本思路是：在主体功能区开发强度确定的基础上，按照公平原则，设定一个标准P值P标，现实开发强度大于标准P值的区域划入补偿区域，现实开发强度小于标准P值的区域划入受偿区域，补偿区域向受偿区域提供补偿，并且根据各区域P值的大小，确定提供补偿和接受补偿的标准。原则上，补偿区域内P值越大的地区提供的补偿越多；受偿区域内P值越小的地区接受的补偿越多，从而达到各区域利益均衡的效果。

《规划》在中国发展进程中具有里程碑式的意义，但由于这项工作起步不久，还需要不断地研究完善并在实施中落实。

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